مقدمه :
((در این مقاله از قانونی که به نظر راقم این سطور پرتنش ترین قانون چند دهه اخیر بوده است و صحنه اصدار آراء متهافت شده و بیش از پیش دو حقوق عمومی و خصوصی را در مقابل هم قرار داده است بحث خواهد شد و با بررسی آراء و نظرات قضات محترم در این سالها به ارزیابی خوبی از توان علمی , دیدگاه های قضایی و در نتیجه قوت و ضعف دستگاه قضاء خواهیم رسید .در ابتدا جهت تنویر افکار یک مقدمه کلی را بیان میداریم گفته اند دو دسته قانون گذاری داریم اولین دسته نصوصی هستند که جانب مصالح عمومی و دولت را گرفته و به قوانین دولت گرا مشهورند و دسته دوم جانب حقوق خصوصی و احترام بی چون و چرا به این نوع حقوق را گرفته اند و به نصوص فرد گرا مشهورند.اصل لزوم احترام به حقوق افراد بر اساس اصول کلی و مسلم حقوقی بر کسی پوشیده نیست و قانونگذار در تدوین نصوص دسته اول باید احتیاط بی شماری انجام دهد بررسی سیر تقنینی 8 دهه ی اخیر حکایت از این نوع قوانین دارد از آن جمله می توان به تدوین و تصویب قوانین و مقرراتی چون قانون احداث و توسعه معابر و خیابان ها 24/8/1312، اصلاحیه قانون توسعه معابر 1/4/1320، قانون شهرسازی و عمران شهری 27/9/1347، قانون بودجه اصلاحی 1343 کل کشور ,بند 8 از ماده 29 قانون برنامه عمرانی سوم و چهارم ,ماده 18 قانون سازمان برق مصوب 1346, قانون برنامه و بودجه مصوب 10/12/51 قانون نحوه ی تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب 28/8/70 قانون الحاق یک ماده و یک تبصره به قانون ایمنی راهها مصوب 2/11/1351 و ماده 17 اصلاحیه قانون ایمنی راهها و راه آهن مصوب 11/2/1379 اشاره نمود که در این مجال به بررسی و نقد یکی از همین مقررات و آراء مربوطه خواهیم پرداخت))
مورد بحث, بررسی و نقد قانون و آراء بند 9 ماده 50 قانون بودجه سال 1351 می باشد. باید دید بند 9 ماده 50 قانون بودجه چه بوده است راجع به آن چه گفته اند و چه سیر قضایی را پیموده است؟ قبل از بیان بند مربوطه باید گفت قانون بودجه 51 و بند 9 آن در واقع کپی پیستی از قوانین مسبوق التصویب است و وارث اندیشه های اسلاف است, در بند 9 چنین آمده است : ((اراضی واقع در خارج از محدوده شهر ها که در مسیر راههای اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاور آب و لوله های گاز و نفت قرار می گیرد با رعایت حریم مورد لزوم که از طرف هیئت وزیران تعیین خواهد شد از طرف دولت مورد استفاده قرار می گیرند و از بابت این حق ارتفاق وجهی پرداخت نخواهد شد .. ))از زمان تصویب قانون بودجه تا تصویب قانون نحوه خرید و تملک اراضی برای برنامه های عمومی عمرانی نظامی دولت مصوب 1358 شورای انقلاب, دولت هر اقدامی در خارج از شهرها در جهت راهسازی و... انجام داده است با استناد به قانون مورد بحث از پرداخت وجوه اراضی واقع در طرح خوداری نموده است و به تعبیرشان این بند استثنائی در مالکیت و احترام به حقوق خصوصی افراد بوده است این اقدامات عمرانی در سراسر کشور بخش گسترده ای را با بار مالی فراوان شامل شده است در مقابل گفته شده است که هیچ قانونی در صدد کشیدن خط بطلان بر روی مالکیت افراد به طور کل نبوده است و دفاعیات و ایراداتی در همین خصوص مطرح نموده اندکه با نگاهی اجمالی به اهم آنها با نقد قانون و آراء صادره هم آشنا خواهیم گشت :
1-دستگاه های دولتی عدم پرداخت خود را به بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه 1351 مستند می نمودند و این استناد از سوی محاکم به عنوان عنصر قانونی پذیرفته شده و مستند رای بر له دولت قرار می گرفت در این اثنا ایرادی که بر این استناد گرفته می شده این بوده که قوانین بودجه از جمله قوانین موقتی هستند و اعتبار آنها برای همان یکسال است و سپس خود بخود نسخ شده محسوب می گردند لذا استناد قانونی آنها برای طرح هایی که در سال های بعد اجرا شده است فاقد وجاهت حقوقی است در این خصوص باید توضیح داد استاد دکتر ناصر کاتوزیان در کتاب مقدمه علم حقوق خود آورده اند قانون بودجه از نظر اصول برای یکسال است ولی مرسوم شده است که دولتها برای گذراندن سریع پاره ای از قوانین مورد نیاز یا پنهان داشتن آنها در سایه بودجه از این وسیله استفاده می نمایند و مواردی را که مایل نیستند درباره آن زیاد گفتگو شود به شکل تبصره در قانون بودجه می آورند , پس از ذکر این مطلب این سوال را مطرح نموده اند پس از گذشتن سال مالی آیا اعتبار این تبصره ها به خودی خود از بین می رود یا بجا می ماند ؟ بدیهی است این سوال زمانی مطرح است که تکلیف موقتی یا دائمی بودن در خود قانون پیش بینی نشده باشد در هر حال نظر دکتر بر این است که از موضوع قانون و ارتباط آن با بودجه اراده قانونگذار در بقاء یا نسخ این گونه تبصره ها به دست می آید مثلا" در مواردی که تبصره ها ناظر به دخل و خرج کشور و وضع مالیات و تقسیم در آمد و مانند اینها است اعتبار قانون محدود به سال مالی است و اگر در قانون بودجه سال بعد نیاید لغو شده محسوب است بر عکس تبصره هایی که مفاد حکمش چنان است که نمی تواند موقت باشد پس از پایان سال به عنوان قانونی مستقل قابل اجرا است مانند تغییر سن بازنشستگی, حالا باید به این پرسش پاسخ دهیم بند 9 قانون بودجه 51 جزء کدام دسته است ؟ بنظر می رسد عدم پرداخت وجوه املاک خصوصی ناظر به دخل و خرج کشور هستند فلذا این قوانین جزء قوانین دسته اول هستند وانگهی عدم پرداخت استثنائی است که باید به قدر متیقن اکتفا شود و اصل بر پرداخت حقوق است و در تفسیر باید جانب اصول را گرفت متاسفانه آراء قضایی در این قسمت فارغ از دلایل رد این دفاع می باشند و شایسته نیست دفاعی بی پاسخ گذاشته شود.
2- از قسمت عنصر قانونی که بگذریم قضات در هنگام بررسی محتوای ماده و تطبیق با پرونده, طرح اجرایی را مطابق نصوص بند شناخته و چنین انشاء رای می نمودند با استناد به بند 9 ماده 50 اراضی واقع در طرح حقوق ارتفاقی دولت محسوب است فلذا دعوی خواهانها غیر وارد تشخیص می گردد , اما در قسمت تطبیق نص با پرونده نیز بنظر می رسد دچار یک برداشت ناصحیح از بند 9 شده اند زیرا بند 9 نمی توانست مستند تصرف کل ملک گردد چه اینکه حق ارتفاق حق عبور است در ملک دیگری نه تصرف کل مالکیت مالک (ماده 93 قانون مدنی), منظور اینکه قانون در مقام بیان مجوز عبور است نه تصرف کل ملک! مثلا" مالک دارای رقبه ای 135 متری بوده که کلا" در بستر جاده و حریم آن قرار می گرفت و هیچ مالکیتی از آن باقی نمی ماند حتی در این موارد هم موضوع از مصادیق بند 9 شناخته شده حکم قضیه را بر آن بار می نمودند و وجهی به کسی که تمام ملکش در طرح قرار می گرفت به استناد همین حق ارتفاق پرداخت نمی شد.
.3- ماده 50 قانون مورد بحث 10 بند داشته است که در 9 بند دیگر صحبت از پرداخت خسارت در طرح های مورد اجرا شده است مثل طرح های داخل شهر یا اعیانی های طرح های خارج شهر که قیمت این اراضی و خسارات را یک هیئت سه نفره از مقامات قضایی و اجرایی تعیین می نمودند تفاوت عمیق بند 9 با سایر بندها موجب شد که خواهان ها چنین استدلال می نمودند که بند 9 مربوط به حریم جاده است نه بستر آن چه اینکه پرداخت حقوق در سایر بندها اشاره شده است و این بند تنها ناظر به حریم مورد تصرف است و سعی می نمودند برداشتی از بند 9 با استفاده از سایر بندها ارائه نمایند اما چون این استناد با توجه به ظاهر صریح بند 9 که هم بستر راه را اشاره می نمود و هم احتسابش با حریم را و همچنین عدم ذکر دلیل کلامی قوی , مورد قبول واقع نمی گشت.
4- در آرائی که له دولت صادر می شد غیر از استناد به عنصر قانونی و ذکر حق ارتفاق دولتی با شرایط پیش گفته اشاره ای هم به آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می گردید این استناد محاکم عمومی به آراء دیوان عدالت اداری فاقد وجاهت حقوقی بود زیرا چنین آرائی در جهت رفع تناقض از آراء دیوان عدالت صادر گشته و برای شعب دیوان لازم التباع بوده و هیچ تسری و قدرتی در محاکم دادگستری نداشته اند (ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری) لکن مورد استناد محاکم عمومی واقع می گشته است در کل 4 رای از هیئت عمومی دیوان عدالت اصدار شد که گاها" به شدت در تناقض بودند این آراء شامل شماره های 60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 21/5/1380به نفع دولت, 204 مورخ 13/9/1369 به نفع حقوق خصوصی و در نهایت شماره 4 مورخ 23/1/1389 که در راستای نقض آراء شماره های 60 و173 اصدار یافت, بوده اند.
5- در برهه ای از زمان محاکم دادگستری با استناد نمایندگان حقوقی دستگاههای دولتی مبنی بر صلاحیت دیوان عدالت به استناد تبصره ماده 13 قانون دیوان این گونه پرونده ها را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته و قرار عدم صلاحیت به شایستگی دیوان عدالت اداری صادر می نمودند در این خصوص نیز باید گفت برداشت از تبصره ماده 13 دیوان عدالت و تعیین دقیق حدود صلاحیت دیوان نیز برای خود مسئله ای در خور تامل و اختلافی شده است اما هیچ رای وحدت رویه ای هم از دیوان عالی کشور صادر نشده است آراء هیئت عمومی دیوان هم دردی از درد دوا نکرده و خود درد بوده اند آنچه مسلم افتاده است این است که جرم, شبه جرم, دعاوی ناشی از قرارداد(مانند دعاوی پیمانکاری) و نیز بر اساس قوانین خاص, دعاوی علیه سازمان مسکن و شهر سازی , آراء کمیسیون ماده 56 قانون ملی شدن جنگلها و مراتع و شرکت آب منطقه ای و .. از صلاحیت دیوان خارج اند در مورد سایر دعاوی هم اینگونه نظر داده اند که اصل بر صلاحیت عام محاکم عمومی است و صلاحیت دیوان را باید با توجه به محکمه اختصاصی بودنش تفسیر نمود اما ملاکی در این خصوص ارائه نشده است مستفاد از برخی آراء امور ترافعی در محاکم عمومی رسیدگی و امور غیر ترافعی در صلاحیت دیوان عدالت اند در مورد خواسته اخذ خسارت در اثر تصرف و اجرای طرح دولتی نیزخواهان ها چنین دفاع می نمایند که ما نسبت به اقدامات و تصمیمات معترض نیستیم و تنها وجوه املاک خود را خواستاریم این دفاع با توجه به اینکه درخواستشان بجای قلع و قمع دریافت خسارت است قابل توجیه است در مورد بند 9 نیز در حال حاضر به شایستگی دیوان عدالت رد صلاحیت نمی شود این تغییر نگرش یا در اثر تغییر استنباط های حقوقی است یا اینکه بر اثر نظریه شورای نگهبان در تائید استحقاق مردم حاصل شده است اما نظر سومی هم وجود دارد که بهتر از دو نظر اول است آنهم اینکه خوانده دعوی این روزها یکی از شرکتهای تابعه وزارت راه و ترابری (اسبق) است لهذا دعوی مشمول ارجاع به دیوان نمی گردد.
6 - از جانب صاحبان حقوق خصوصی جهت احقاق حقوق خود استناداتی نیز به اصول حقوقی مانند تسلیط,لا ضرر, اصول 47 ,22 ,173 قانون اساسی, احادیث نبی مکرم اسلام در حرمت مال مسلم و آیات قرآن مانند آیه 29 سوره مبارکه نساء می شده است که گاها" مورد قبول قضات واقع و درسایر موارد مورد قبول واقع نمی گشت.
7- مهم ترین استناد ارائه شده اظهار نظر آیت ا... جنتی دبیر محترم شورای نگهبان در پاسخ به استفساریه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385 رئیس مجلس شورای اسلامی بوده است در این اظهار نظر آمده است : اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذی حق شرعی نیز می باشد می گردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذی حق در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه خلاف موازین شرع می باشد البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد می شود لازم است مورد توجه قرار گیرد همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عینا" یا منفعتا مشمول ضمان ید می شود مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان است. مخالفان در جواب آورده اند که این اظهار نظر فقط پاسخ استفساریه است و قدرتی ندارد و قدرت الغا قوانین را ندارد و نسخ قوانین کار مجلس شورای اسلامی است البته گر چه این سخن از منظر حقوقی درست بنظر می رسد اما چنانچه نظریه را هم دارای قدرت الزام آورشناسائی نمائیم باز هم بر اثر قاعده, اثرش نسبت به آتیه است و در نتیجه باز هم نفعی برای اصحاب حقوق خصوصی در بر نخواهد داشت, بیشتر موضوع از این حکایت است که این اظهار نظر تاثیر بسزایی در روند این گونه پرونده ها گزارد و مخالفان به نوعی در تلاش زیر سوال بردن آن و کاهش شدت تاثیر آن بر شرایط و قلم قضات داشتند.
8- در حال حاضر قیمت یوم تصرف بعلاوه پرداخت این قیمت بر اساس نرخ تورم با شاخص بانک مرکزی ایجاد شده است, اکنون که زمینه پرداخت حقوق اشخاص ایجاد شده است در نحوه پرداخت مشکلات حقوقی ایجاد گردیده قیمت یوم تصرف خلق تازه ای است که هیچ توجیه حقوقی ندارد کلا" در فقه و حقوق, ملاک پرداخت یوم الاداء است, یوم تصرف زمانی می تواند توجیه شود( صرفا"از نظر کلامی) که که هنگام اجرای طرح و تصرف اراضی بهاء آماده اداء باشد که در این گونه موارد اصطلاحا" قیمت یوم تصرف گفته می شود زیرا که با اداء یکی شده است به هر حال این قیمت یوم تصرف ایجادی هم زمانی است که بهاء عادله اراضی آماده اداء در زمان تصرف باشد اما پر واضح است که هیچ وجهی آماده پرداخت نبوده و از پرداخت امتناع می شده و هم اکنون هم می شود والا کار به محاکم کشیده نمی شد لهذا چون امتناع از جانب دولت بوده است هر گز نمی توان قائل به پرداخت قیمت سالهای 57-51 گردید.
نتیجه: همانطور که گفتیم بند 9 ماده 50 قانون بودجه 1351 وارث قوانین و مقررات اسلاف خود بوده است این انتقال حتی در وضعیت بد خود که استثنائی در احترام به مالکیت افراد ایجاد کرده باشد نمی توانست مجوز تصرف کل ملک گردد و این قدر متیقنی بلا شک است که هر گز بر کسی پوشیده نبوده است در ثانی گر چه ارث نابجائی دوباره به سال 51 رسیده است اما بستر تولدش قانونی موقتی بوده است و باز هم نمی توانست توجیه تصرفات سالهای بعد از ممات خود گردد در مورد بند 9 نیز بنظر می رسد منظور این بوده است که در خارج از محدوده شهر ها که مزارع گسترده ای وجود داشته است اگر جاده ای گذر کند وجهی پرداخت نمی شود این موضوع به جزء چتر حمایتی برای هزینه های دولت, گذر جاده برای صاحب مزرعه نیز ارزش افزوده برای باقی املاک ایجاد می نموده است و عبور جاده برای صاحبان مزارع دارای منفعت هم بوده است.
نویسنده الهام طباطبائی, کلیه حقوق این مقاله محفوظ است و نقل آن بدون ذکر نام نویسنده ممنوع می باشد.
/* Style Definitions */ table.MsoNormalTable {mso-style-name:"Table Normal"; mso-tstyle-rowband-size:0; mso-tstyle-colband-size:0; mso-style-noshow:yes; mso-style-priority:99; mso-style-qformat:yes; mso-style-parent:""; mso-padding-alt:0in 5.4pt 0in 5.4pt; mso-para-margin-top:0in; mso-para-margin-right:0in; mso-para-margin-bottom:10.0pt; mso-para-margin-left:0in; line-height:115%; mso-pagination:widow-orphan; font-size:11.0pt; font-family:"Calibri","sans-serif"; mso-ascii-font-family:Calibri; mso-ascii-theme-font:minor-latin; mso-fareast-font-family:"Times New Roman"; mso-fareast-theme-font:minor-fareast; mso-hansi-font-family:Calibri; mso-hansi-theme-font:minor-latin; mso-bidi-font-family:Arial; mso-bidi-theme-font:minor-bidi;}
برچسبها: مادة 50 قانون برنامه و بودجه , مصوب اسفند ماه 1351