دعاوی شهرداری ها و دیوان عدالت اداری

تاریخ: 13 آذر 1391

---

کلاسه پرونده: 419/89

---

شماره دادنامه: 619

---

موضوع رأی: ابطال اطلاق موادی از آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی، موضوع مصوبه شماره 120308/ت39725ک- 17/7/1387وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف و ابطال ماده 2 و تبصره ماده 6 و ماده 5 و تبصره آن و تبصره ماده 8 آیین نامه مذکور

---

شاکی: حسن سلیمی

---

بسم الله الرحمن الرحیم

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: آقای حسن سلیمی به موجب دادخواستی ابطال موادی از آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی به لحاظ مغایرت با قوانین شهرداری و نظام صنفی و خروج وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف از حدود اختیارات قانونی خود را خواستار و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" پیرامون آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی و تعارض آن با بند 20 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداری و فصل اول و ماده 49، 37، 30 و 26 قانون نظام صنفی کشور و خروج وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف از حدود اختیارات قانونی خود موارد ذیل را به استحضار عالی می رساند:
الف: قانون شهرداری
1- وفق بند 20 ماده 55 قانون شهرداری، جلوگیری از ایجاد و تأسیس کلیه اماکن که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست از وظایف مصرح شهرداری است. در این راستا
«شهرداری مکلف است از تأسیس کارخانه ها، کارگاهها، گاراژهای عمومی و تعمیرگاهها و دکانها و همچنین مراکزی که مواد محترقه می سازند و اصطبل چهارپایان و مراکز دامداری و به طور کلی تمام مشاغلوکسبهایی که ایجاد مزاحمت و سرو صدا کنند یا تولید دود و یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران نماید جلوگیری کند و در تخریب کوره های آجر و گچ و آهک پزی و خزینه و گرمابه های عمومی که مخالف بهداشت است اقدام نماید و با نظارت و مراقبت در وضع دودکشهای اماکن و کارخانه ها و وسایط نقلیه که کارکردن آنها دود ایجاد می کند از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هر گاه تأسیسات مذکور فوق قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد.» تعطیل و تخریب و انتقال به خارج از شهر در خصوص کلیه تأسیسات مشمول بند 20 ماده مذکور، چه قبل از تصویب و چه بعد از تصویب قانون شهرداری از وظایف شهرداری است و قانونگذار به لحاظ رفع ابهام درخصوص تأسیسات قبل از تصویب با قید عبارت « و هر گاه تأسیسات مذکور قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد» در صدد تسری بند 20 بر تأسیسات قبل از تصویب قانون شهرداری هم بوده است. چنان که از منطوق بند فوق بر می آید جلوگیری از ایجاد و تأسیس کلیه اماکن آلاینده و تعطیل و تخریب و انتقال آنها به خارج از شهر باشهرداری است. اگر چه تشخیص آلایندگی آن با سازمان حفاظت محیط زیست است. با عنایت به این موارد وظیفه انتقال و ایجاد مجتمع های صنفی که محل استقرار مجموعه ای از واحدهای صنفی آلاینده است با شهرداری است که در آیین نامه « نحوه ایجاد مجتمع های صنفی» وظیفه تشخیص صنوف آلاینده به سازمان حفاظت محیط زیست و وظیفه انتقال آنها وفق تبصره ماده 1 آیین نامه مذکور، پس از بررسی و تصویب درکارگروهی مرکب از نمایندگان سازمانهای بازرگانی، مسکن و شهرسازی،حفاظت محیط زیست، شهرداریهای مربوط، نیروی انتظامی و ... با مسؤولیت فرماندار در مرکز شهرستان می باشد. در این تبصره شهرداری صرفاً به عنوان عضو کارگروه مد نظر قرار گرفته در حالی که به صراحت بند 20 ماده 55 قانون شهرداری، وظیفه انتقال رأساً و مستقلاً باشهرداری است. در این راستا توجه به تبصره ماده 20 قانون شهرداری حائز اهمیت وافراست. تبصره مذکور ابراز می دارد: « شهرداری در مورد تعطیل و تخریب و انتقال به خارج از شهر مکلف است مراتب را ضمن دادن مهلت مناسبی به صاحبان آنها ابلاغ نماید و اگر صاحب ملک به نظر شهرداری معترض باشد باید ظرف مدت ده روز اعتراض خود را به کمیسیون مرکب از سه نفر که از طرف انجمن شهر انتخاب خواهند شد تسلیم کند. رأی کمیسیون قطعی و لازم الاجرا است.» در جهت رعایت حقوق شهروندان وفق اصل 40 قانون اساسی و نیز اهمیت بسزای رفع مزاحمتها و آلودگیها و در جهت حفظ بهداشت و آسایش عمومی و بنا به فلسفه وجودی شهرداری، قانونگذار در جهت اجرای موارد تعیین شده، کمیسیونی را در این ماده پیش بینی می نماید که بر خلاف سایر کمیسیونهای مندرج در قانون شهرداری و دیگر قوانین که مرجع تجدیدنظر برای آنها تعیین می شود رأی کمیسیون مندرج در تبصره 20 ماده 55 قطعی و لازم الاجرا می باشد و این امر حاکی از اهمیت بسزای کمیسیون به لحاظ واجد اهمیت بودن بلاشک وظایف مندرج در بند 20 ماده 55 است. قانونگذار در جهت سامان بخشی به وظایف مندرج در این ماده، کمیسیون را پیش بینی می نماید که آرای آن حتی از احکام قضایی نیز که قابل تجدید نظر است مستحکم‎تر بوده و غیر قابل خدشه است و علی رغم این مسئله وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف، انتقال واحدهای صنفی مزبور را به کارگروه مندرج در تبصره ماده 1 واگذار می نماید که خلاف صریح نص قانون شهرداری است.
2- وفق ماده 100 قانون شهرداری « مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأموران خود اعم از آن که ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور واقع باشد جلوگیری نماید.» صدور پروانه ساختمانی به صراحت این ماده در محدوده شهر یا حریم آن به صلاحیت شهرداری است. حال آن که بر اساس ماده 5 آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی، مجوز احداث مجمتع های صنفی در محدوده و حریم شهرها توسط استانداری و پس از کسب نظر شهرداری صادر می گردد. با عنایت به این امر که صدور پروانه و مجوز احداث بایستی با رعایت کامل طرحهای مصوب و ضوابط طرح جامع، تفصیلی یا هادی مصوب صورت پذیرد و شهرداری صلاحیت تام در این مقوله دارد و با بذل توجه به ماده 100 قانون شهرداری صدور مجوز احداث مجتمع صنفی در محدوده و حریم شهر توسط استانداری و صرفاً پس از کسب نظر شهرداری، خلاف بیّن قانون شهرداری می باشد. مضاف بر این که صدور مجوز احداث مجتمع های صنفی سنخیتی باوظایف استانداری ندارد. شایسته ذکر است که علاوه بر خلاف مصرح بودن آیین نامه مزبور با قانون، شهرهای کوچکی که فاقد مجمع امور صنفی بوده یا ایجاد مجتمع فاقد صرفه اقتصادی باشد در این خصوص با مشکلات عدیده مواجه اند. با عنایت به این که آیین نامه مارالذکر در صورتی قابل اجراست که ایجاد مجتمع واجد صرفه اقتصادی برای مجامع امور صنفی باشد در این صورت ایجاد مجتمع صرفاً در شهرهای بزرگ از صرفه اقتصادی برخوردار است و مشاغل مزاحمی همچون جوشکاری و ... که در سطح شهرهای کوچک و در محدوده مسکونی شهر قرار دارند، در فقدان واحد مسؤول تعیین شده در این آیین نامه که شهرداری را نیز خلع سلاح نموده است، حقوق عام شهروندان و امنیت روانی و آرامش شهروندان همسایه واحدهای مشاغل مزاحم را به مخاطره انداخته اند در حالی که شهروندان پاسخگو و مسؤولیتی بر این مسئله نمی یابند و این امر کاملاً ناقض اصل 40 قانون اساسی است که بیان می دارد: هیچ کس نمی تواند احقاق حق خویش را به وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.
ب: قانون نظام صنفی:
1- ماده 1 « آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی» به تعریف مجتمع صنفی پرداخته که طبق تبصره همین ماده انتقال صنوف آلاینده پس از بررسی و تصویب درکارگروهی که در همان تبصره ذکر شده، انجام خواهد گرفت و بر اساس ماده 2 آیین نامه، مجامع امور صنفی با همکاری اتحادیه های مربوط موظف شده اند به منظور انجام اقدامات اجرایی لازم جهت ایجاد مجتمع های صنفی نسبت به تشکیل شرکت یا شرکتهای احداث مجتمع های صنفی، اقدام
نمایند.
در حالی که ماده 37 قانون نظام صنفی کشور مصوب 24 اسفند 1382، به صورت کاملاً حصری و تفصیلی به بیان مجتمع امور صنفی پرداخته است که وظیفه تشکیل شرکت یا شرکتهای احداث مجتمع های صنفی در ماده فوق ذکر نشده است. با توجه به این که ماده 30 قانون نظام صنفی، به بیان وظایف و اختیارات اتحادیه ها پرداخته و در هیچ یک از شقوق آن به وظیفه مندرج در ماده 2 آیین نامه اشاره ننموده است و مشمول بند م ماده 30 که ابراز می دارد: « سایر مواردی که در این قانون پیش بینی شده است» نیز به لحاظ عدم مد نظر قرار دادن تشکیل مجتمع صنفی در قانون مزبور، نمی شود، خارج از حدود صلاحیت قانونی وزیران کارگروه به لحاظ تعریف وظیفه جدید برای اتحادیه ها می باشد. با عنایت به این که قانونگذار در ماده اشاره شده، به بیان وظایف و اختیارات مجامع و اتحادیه ها پرداخته، آیین نامه نمی تواند بر خلاف قانون، وظیفه جدیدی برای آنها در نظر بگیرد چرا که هدف قانونگذار عدم واگذاری وظیفه فوق به مجامع به لحاظ تطابق این وظیفه با وظایف شهرداری بوده و شاهد این امر نیز سکوت قانونگذار در مقام بیان است.
2- تبصره ماده 5 آیین نامه بیان می دارد: « ابطال یا لغو مجوز احداث مجتمع ها در صورت انحلال شرکت و یا عدم ایفای تعهدات آن، با تأیید کمیسیون نظارت شهرستان مربوط امکان پذیر خواهد بود.» با توجه به این که ماده 49 قانون نظام صنفی، به بیان وظایف و اختیارات کمیسیون نظارت پرداخته است و در هیچ یک از شقوق آن به وظیفه مندرج در تبصره ماده 5 آیین نامه اشاره ننموده است و مشمول بند 5 ماده 49 که ابراز می دارد: « سایر مواردی که در این قانون پیش بینی شده است» نیز به لحاظ عدم مد نظر قرار دادن تشکیل مجتمع صنفی در قانون مزبور، نمی شود، خارج از حدود صلاحیت قانونی وزیران کارگروه به لحاظ تعریف وظیفه جدید برای کمیسیون نظارت می باشد.
3- تبصره ماده 6 آیین نامه بیان می دارد: « مجامع امور صنفی مسؤولیت نظارت بر عملکرد شرکتهای احداث مجتمع های صنفی از جمله امور مربوط به معاملات و قراردادها را عهده دار بوده و موظفند گزارش لازم را به کمیسیون نظارت مربوط ارائه نمایند.» با عنایت به مطالب پیش گفته و مد نظر قرار دادن ماده 37 قانون نظام صنفی که به بیان وظایف و اختیارات مجامع پرداخته محرز می گردد که آیین نامه مجدداً بر خلاف موازین وخارج از حیطه صلاحیت اقدام به تعیین وظیفه جدیدی به صورت آمره برای مجامع نموده است.
4- تبصره ماده 8 آیین نامه نیز تهیه ضوابط واگذاری و نقل و انتقال آن دسته از واحدهایی که باید در مجتمع های صنفی مستقر شوند را به همکاری شرکتهای احداث مجتمع های صنفی و مجامع امور صنفی مربوط واگذار نموده که پس از تصویب کمیسیون نظارت شهرستان به تصویب استاندار خواهد رسید.
هم چنان که در هیچ یک از مواد یازده گانه فصل اول قانون نظام صنفی که به تعاریف نهادهای قانون نظام صنفی از جمله واحد صنفی، مجمع امور صنفی، اتحادیه و شورای اصناف اختصاص دارد، « مجتمع صنفی» تعریف نشده و وزیران کارگروه اصناف بر خلاف اصل تفکیک قوا اقدام به قانونگذاری نموده و بر خلاف خواست مقنن، با خروج از حیطه صلاحیت خود و مغایر با موازین قانونی، به نهادی دیگر شخصیت بخشیده اند و به صورت آمره، مجامع امور صنفی را با همکاری اتحادیه صنفی، مکلف به ایجاد مجتمع صنفی نموده اند. شایسته ذکر است که تبصره 4 ماده 26 قانون نظام صنفی بیان می دارد: « واحدهای صنفی که به عنوان آلاینده یا مزاحم نقل مکان داده می شود هم چنان عضو اتحادیه ای که بوده اند خواهند ماند حتی اگر در محدوده جغرافیایی جدید قرار گیرند.» ماده مزبور به نهاد انتقال دهنده اشاره ننموده و این عدم اشاره با بذل توجه به این امر که صرفاً چند ماده بعد ( ماده 37 و 30 قانون مزبور) به بیان وظایف و اختیارات مجامع و اتحادیه ها می پردازد و وظیفه انتقال را به آنها واگذار نمی نماید بیانگر نظر قانونگذار مبنی بر تثبیت صلاحیت شهرداری در این مقوله است آن چنان که ماده 55 قانون شهرداری در بند 20 خود صراحتاً این وظیفه را به شهرداری واگذار نموده است و بر خلاف قوانین فوق، آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی، این وظیفه را به مجامع امور صنفی با همکاری اتحادیه ها واگذار نموده که مغایرت آن با قوانین شهرداری و نظام صنفی محرز است. با تاکید بر تصریح وظایف و اختیارات مجمع امور صنفی در ماده 37، ضابطه گذاری از وظایف ذاتی قوه مقننه می باشد که این امر در اصل 138 قانون اساسی نیز مد نظر قرار گرفته است. اصل 138 به هیأت وزیران و کمیسیونهای متشکل از چند وزیر اجازه می دهد که صرفاً برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد، نه این که خود اقدام به قانونگذاری و تهیه ضوابط که موجد حق و تکلیف است نماید. با عنایت به مطالب مطروحه درخواست ابطال آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی، به لحاظ مغایرت با بند 20 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداری و نیز مغایرت با فصل اول و تبصره ماده 26 و مواد 49 و 37 و 30 قانون نظام صنفی کشور مخالفت با قانون و نیز خروج وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف از حیطه صلاحیت و اختیارات قانونی را دارد."
در پاسخ به شکایت مذکور قائم مقام معاون حقوقی رئیس جمهور، به موجب لایحه شماره 244672/11888- 10/12/1389 توضیح داده است که:
" سلام علیکم:
با احترام، عطف به نامه شماره هـ ع/89/419 – 16/6/1389 راجع به دادخواست شکایت نسبت به موادی از «آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع های صنفی» ( موضوع مصوبه شماره 120308/ت39725ک- 12/7/1387) از جهت
مغایرت با قانون شهرداری و قانون نظام صنفی، اعلام می دارد:
با توجه به این که موادی از مصوبه که ناظر به موضوعات مختلفی است مورد شکایت قرار گرفته لذا در هر مورد ابتدا مفاد ماده مورد شکایت و سپس ایراد شاکی و پاسخ آن ارائه می گردد:
1- تبصره ماده (1) تصویب نامه
در این تبصره تشخیص صنوف آلاینده به سازمان محیط زیست محول شده و سپس انتقال آنها به مجتمع های صنفی بر عهده کارگروهی مرکب از نمایندگان سازمان حفاظت محیط زیست، ادارات بازرگانی و مسکن و شهرسازی، شهرداری، نیروی انتظامی و مجمع امور صنفی با مسؤولیت استاندار واگذار شده است.
1-1- ایراد شاکی:
شاکی با این استدلال که در بند «20» ماده (55) قانون شهرداری مصوب 1334 وظایفی برای شهرداری ( در مورد جلوگیری از تأسیس کارخانه هایی که ایجاد مزاحمت و سرو صدا می نماید و تعطیل و انتقال آن به خارج از شهر) وضع شده است، تبصره ماده (1) تصویب نامه را از جهت این که تشخیص صنوف آلاینده را به سازمان حفاظت محیط زیست و انتقال آنها به مجتمع صنفی را به کار گروهی داده که صرفاً شهرداری هم یکی از اعضای آن است مغایر قانون اعلام داشته است.
2-1- پاسخ:
1-2-1- بعد از قانون شهرداری، قوانین متعددی از جمله قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست، قانون جلوگیری از آلودگی هوا مصوب 1374 و قانون جلوگیری از آلودگی آب و همچنین مواد (66، 64، 62، 61) برنامه چهارم توسعه و مواد (188 تا 193) برنامه پنجم توسعه و تبصره (1) ماده (38) قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب شده که مطابق آن تشخیص آلایندگی در این گونه موارد به سازمان حفاظت محیط زیست محول شده است که مؤخر بر قانون شهرداری است.
2-2-1 تبصره ماده (1) تصویب نامه راجع به انتقال به مجتمع ( شهرک)های صنفی است که با توجه به بند «ک» ماده (30) قانون نظام صنفی که ذیلاً نقل می شود ناظر به تمرکز معاملات عمده در مراکز شهری است حال آن که بند «20» ماده (55) قانون شهرداری ناظر به انتقال به خارج از شهرها است.
3-2-1- مطابق بند «ک» ماده (30) قانون نظام صنفی مقرر شده است:
« ماده 30 قانون نظام صنفی: وظایف و اختیارات اتحادیه ها عبارت است از:
الف- ....
ک- هماهنگی با شهرداری و شورای شهر به منظور ایجاد شهرکهای صنفی و تمرکز تدریجی کالاها و معاملات عمده فروشی در میادین و مراکز معین شهری متناسب با احتیاجات شهر طبق مقررات و ضوابطی که به تصویب کمیسیون نظارت برسد.»
بنابراین اتحادیه ها طبق این ماده مسؤولیت ایجاد شهرک صنفی دارند که در این آیین نامه از عنوان « مجتمع صنفی» استفاده شده است به این جهت که شهرک در اصطلاح خاص، دارای مقررات ویژه برای احداث و اداره است که در خارج از شهرها مصداق دارد مانند شهرکهای صنعتی، لذا دولت برای جلوگیری از تداخل قوانین و مقررات، عنوان « مجتمع صنفی» را به کار برده است به خصوص که بند « ک» ماده (30) نیز برای تمرکز معاملات عمده در «مراکز معین شهری» بوده است.
4-2-1- انتقال صنوف هم اکنون به شرح وظایف دستگاههای مختلف ارتباط دارد از جمله نیروی انتظامی ( به لحاظ مسؤولیت در مورد اماکن عمومی) وزارت بازرگانی ( از جهت مسؤولیت نظارت بر اصناف) وزارت مسکن و شهرسازی (از جهت مسؤولیتهایی که در طرح جامع شهر دارد) لذا در تبصره ماده (1) تمامی دستگاههای ذی مدخل عضو کارگروه شده اند هم چنین استاندار که طبق لایحه قانونی وظایف و اختیارات استانداران مصوب 1359 شورای انقلاب، هماهنگی ادارات در استان را عهده دار است و نیز نماینده عالی دولت در استان است به عنوان مسؤول کارگروه تعیین شده است.
2- ماده (2) تصویب نامه
در این ماده مقرر شده که مجمع امور صنفی با همکاری اتحادیه های مرتبط نسبت به تشکیل شرکت احداث مجتمع صنفی با محوریت صنوف مربوط اقدام نمایند.
1-2- ایراد شاکی:
در بند «1» قسمت «ب» دادخواست اعلام شده در قانون نظام صنفی وظیفه ای برای تشکیل « مجتمع صنفی» بر عهده مجمع امور صنفی و اتحادیه ها محول نشده و از این جهت ماده (2) مصوبه را خلاف قانون تلقی و ابطال آن را خواستار شده است.
2-2- پاسخ:
همان گونه که ذکر شد طبق بند «ک» ماده (30) قانون نظام صنفی، یکی از وظایف اتحادیه، « ایجاد شهرک صنفی و تمرکز معاملات عمـده در مراکز معین شهری» است از سـوی دیگر از وظایف مجامع امـور صنفی مطابق بنـدهای
«الف- و» ماده (37) «نظارت به عملکرد اتحادیه ها و راهنمایی و هماهنگی آنها» و « اجرای مصوبات کمیسیون نظارت» است.
لذا ماده (2) با لحاظ مواد فوق تنظیم شده است.
3- تبصره ماده (6) مصوبه
در این تبصره مسؤولیت نظارت بر عملکرد شرکت احداث و مجتمع بر عهده مجامع امور صنفی محول شده است.
1-3- ایراد شاکی:
شاکی این تبصره را با این استظهار که چنین وظیفه ای در ماده (37) قانون نظام صنفی جزء وظایف مجمع امور صنفی ذکر نشده مغایر قانون تلقی نموده است.
2-3- پاسخ:
مطابق بند «ک» ماده (30) قانون نظام صنفی یکی از وظایف اتحادیه ایجاد شهرک صنفی و تمرکز معاملات عمده در مراکز معین شهری است و به موجب قسمت اخیر بند «ک» ماده (30) ضوابط و مقررات ایجاد مجتمع (شهرک) باید به تصویب کمیسیون نظارت برسد.
مجمع امور صنفی طبق بندهای «الف- و» ماده (37) قانون مزبور، هم « مسؤولیت نظارت بر عملکرد اتحادیه ها و هماهنگی آنها» و هم مسؤولیت « اجرای مصوبات کمیسیون نظارت» را بر عهده دارد در نتیجه بند «ک» ماده (30) در خصوص ایجاد مجتمع (شهرک) یکی از وظایف اتحادیه ها است و از طرفی « نظارت و هماهنگی اتحادیه ها» نیز یکی از وظایف مجمع امور صنفی است و در نتیجه تبصره ماده (6) مصوبه در چارچوب احکام فوق تنظیم شده است.
4- تبصره ماده (8) مصوبه
در این تبصره « همکاری در تهیه ضوابط واگذاری و نقل و انتقال واحدهای مذکور که باید در مجتمع مستقر شوند» بر عهده مجمع امور صنفی محول شده است تا بعد از تهیه به تصویب کمیسیون نظارت برسد.
1-4- ایراد شاکی
در دادخواست این تبصره به دو جهت مورد ایراد قرار گرفته یکی کاربرد عنوان « مجتمع صنفی» و اشکال دوم این که مسؤولیت انتقال واحدهای آلاینده طبق ماده (55) قانون شهرداری، با شهرداری است.
2-4- پاسخ
در موردکاربرد عنوان « مجتمع صنفی» به تفصیل در بند «3-2-1» این نامه، مستند و نظریه ارائه شده است.
چنان که ذکر شد ضوابط و مقررات ایجاد مجتمع « شهرک» صنفی باید بر اساس بند «ک» ماده (30) قانون نظام صنفی به تصویب کمیسیون نظارت برسد و از جمله وظایف مجمع امور صنفی در ماده (37) قانون مزبور، اجرای مصوبات کمیسیون نظارت است.
مضافاً این که بند «20» ماده (55) قانون شهرداری مربوط به انتقال واحدهای مزاحم به خارج از شهر است حال آن که بند «ک» ماده (30) قانون نظام صنفی ناظر به ایجاد مجتمع (شهرک) صنفی در داخل شهرها است.
ضمن آن که استقرار در این مجتمع ها مختص به واحدهای آلاینده نشده است علاوه بر این، « همکاری در تهیه ضوابط برای تصویب کمیسیون نظارت» وضع ضابطه یا واگذاری نقل و انتقال واحدها به مجمع صنفی نیست تا وضع ضابطه جدید تلقی و خارج از اختیار دولت محسوب گردد.
با توجه به مراتب فوق رد دادخواست را در این موارد خواستار است."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هيأت عمومي
الف: مطابق بند 20 ماده 55 قانون شهرداری مصوب سال 1334 مقرر شده است: « جلوگیری از ایجاد و تأسیس کلیه اماکن که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست. شهرداری مکلف است از تأسیس کارخانه ها، کارگاهها، گاراژهای عمومی وتعمیرگاهها و دکانها و همچنین از مراکزی که مواد محترقه می سازند و اصطبل چارپایان و مراکز دامداری و به طور کلی تمام مشاغل و کسب هایی که ایجاد مزاحمت و سرو صدا کند یا تولید دود یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران نماید جلوگیری کند و در تخریب کوره های آجر و گچ و آهک پزی و خزینه و گرمابه های عمومی که مخالف بهداشت است، اقدام نماید و یا نظارت و مراقبت در وضع دودکشهای اماکن و کارخانه ها و وسایط نقلیه که کارکردن آنها دود ایجاد می کند از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هرگاه تأسیسات مذکور قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد.» نظر به این که در تبصره ماده یک آیین نامه مورد اعتراض، انتقال صنوف آلاینده به مجتمع های صنفی به عهده کارگروهی محول شده که شهرداری یکی از اعضای آن می باشد و تکلیف مصـرح در قانون بـرای شهرداری در خصوص انتقال تأسیسات کـه قبل ازتصویب قانون ایجاد شده باشند، مورد توجه مرجع تصویب آیین نامه قرار نگرفته است، بنابراین اطلاق تبصره ماده یک آیین نامه معترضٌ به خلاف قانون است و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
ب: نظر به این که وظایف و اختیارات مجامع امور صنفی و اتحادیه ها به روشنی در مواد 37 و 30 قانون نظام صنفی مصوب 24/12/1382 مشخص شده است، حکم مقرر در ماده 2 و تبصره ماده 6 آیین نامه که وظیفه ای مازاد بر مقررات پیش گفته برای مجامع امور صنفی و اتحادیه های مربوط پیش بینی کرده است از حدود اختیارات مرجع تصویب مصوبه، خارج و مغایر قانون می باشد و مستند به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر می شود.
ج: با توجه به این که مطابق ماده 100 قانون شهرداری، صدور پروانه ساختمانی در محدوده شهر و یا حریم آن از جمله وظایف شهرداری شناخته شده است، حکم مقرر در ماده 5 آیین نامه مورد اعتراض که مجوز احداث مجتمع های صنفی در محدوده و حریم شهرها را به استانداری محول کرده است، مغایر قانون فوق الذکر می باشد و مستند به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود. ضمناً با توجه به این که وظایف کمیسیون نظارت در ماده 49 قانون نظام صنفی احصاء شده است، وظیفه مقرر در تبصره ماده 5 آیین نامه نیز تکلیفی مازاد بر قانون برای کمیسیون نظارت شهرستان پیش بینی کرده است که مغایر قانون می باشد و مستند به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
د: با توجه به حکم مقرر در مواد 49 و 37 قانون نظام صنفی مصوب 24/12/1382 در تعیین شرح وظایف مجامع امور صنفی و کمیسیون نظارت شهرستان، حکم مقرر در تبصره ماده 8 آیین نامه معترضٌ به که تکلیفی مازاد بر قوانین یاد شده برای مجامع امور صنفی و کمیسیون نظارت شهرستان در نظر گرفته است، مغایر قانون می باشد و مستند به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود./

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری
 

برچسب‌ها: ابطال اطلاق موادی از آیین نامه نحوه ایجاد مجتمع ها , موضوع مصوبه شماره 120308 , ت39725ک , 17

تاریخ: 18 شهریور 1392

---

کلاسه پرونده: 89/97

---

شماره دادنامه: 406

---

موضوع رأی: 1-عدم ابطال دستور شماره 3604/8762/128-17/6/1387 معاون سازمان ایرانگردی و جهانگردی خراسان رضوی مبنی بر ایجاد اصلاح و تکمیل درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها مصوب 13/12/1368

---

شاکی: اسماعیل شهنایی

---

بسم الله الرحمن الرحیم

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، 1- ابطال دستور شماره 3604/8762/128-17/6/1387 معاون سازمان ایرانگردی و جهانگردی خراسان رضوی مبنی بر پلمپ و تعطیلی هتل آپارتمان مذکور
2- ابطال تبصره 2 ماده 7 « آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها» مصوب 13/12/1368 موضوع تصویب نامه شماره 10277/ت22797ک- 17/3/1379 هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" با احترام به استحضار می رساند: سازمان ایرانگردی و جهانگردی خراسان رضوی طی تصمیم و دستور شماره 3604/8762/128- 17/6/1387 با استناد به تبصره 2 ماده 7 آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر فعالیت آنها مصوب 13/12/1368 و اصلاحات بعدی آن مبادرت به پلمپ و تعطیل هتل آپارتمان خوشبین ملکی اینجانبان را کرده که تاکنون بیش از یک سال است که هتل آپارتمان مذکور پلمپ و تعطیل شده و خسارات مادی و معنوی فراوانی به اینجانبان مالکین 5/4 دانگ هتل وارد شده و علاوه بر آن به سبب تعطیلی هتل، تاسیسات آن در حال خرابی است. لذا به منظور جلوگیری از آثار سوء تصمیم مذکور و ورود خسارت غیر قابل جبران، مستند به تبصره الحاقی به ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری بدواً تقاضای صدور دستور موقت بر فک پلمپ هتل آپارتمان خوشبین را دارد.
اما در ماهیت امر به استحضار می رساند: اداره مشتکی عنه به استناد تبصره 2 ماده 7 آیین نامه فوق الاشعار به دلیل عدم ارائه وکالتنامه از احد مالکین دیگر هتل آپارتمان، آقای ابراهیم شهنایی ( مالک 5/1 دانگ) مبادرت به پلمپ و تعطیلی موقت هتل آپارتمان مذکور تا ارائه وکالتنامه کرده در حالی که به جهات ذیل صحیح و قانونی نبوده است.
اولاً: برابر بند 5 قسمت دوم ماده 18 آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و ... مذکور تعطیل موقت واحد اقامتی می باید در کمیسیون درجه بندی موضوع ماده 12 آیین نامه یاد شده تصویب شود و پس از طی مراحل آن اقدام به تعطیلی واحد شود، در حالی که بدون رعایت مقررات مذکور اقدام به پلمپ و تعطیلی هتل آپارتمان شده است.
ثانیاً: با توجه به اهداف قانون وظایف و اهداف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی، تبصره 2 ماده 7 آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل و ... تاسیسات گردشگری خلاف شرع و خلاف قوانین مذکور و فراتر از اختیارات قوه مجریه است زیرا باعث می شود مالک شرعی برخلاف قاعده تسلیط از تصرف در مالش محروم و متحمل خسارت فراوانی شود و واحد اقامتی هم علی رغم نیاز مبرم به آن به تعطیلی کشیده شود در حالی که رسیدگی به اختلاف مالکین، امر قضایی است که می باید در محکمه رسیدگی شود و ضرورتی برای تعطیل واحد مذکور قبل از رسیدگی قضایی وجود ندارد موید امر، پی نوشت معاونت امور گردشگری سازمان ذیل نامه شماره 10347/19/872- 9/10/1387 است که در آن پیشنهاد شده چنانچه اختلافی بین مالکین بروز کند تبصره مذکور اصلاح تا تعیین تکلیف نهایی از سوی مراجع قضایی واحد اقامتی به فعالیت خود ادامه دهد.
ثالثاً: در مورد هتل آپارتمان مذکور، قبلاً طی توافق شماره 4116/601- 12/6/1380 پس از سپردن تضمینات لازم، با اداره ایرانگردی و جهانگردی خراسان رضوی توافق شده است تا تعیین تکلیف اختلاف مالکین در مراجع قضایی، هتل آپارتمان به فعالیت خود ادامه دهد که متاسفانه اداره مذکور برخلاف توافق بعمل آمده نسبت به تعطیلی هتل آپارتمان اقدام کرده است در حالی که دعاوی مالکین در مراجع قضایی در حال رسیدگی است و آقای ابراهیم شهنایی که به تقاضای او هتل آپارتمان تعطیل شده سهم عواید و منافعش را از دادگاه مطالبه کرده است که پرونده های آن در شعبه 5 دادگاه عمومی مشهد در جریان رسیدگی است.
علی هذا به جهات مذکور تقاضای رسیدگی و صدور حکم بر ابطال تبصره 2 ماده 7 آیین نامه مذکور و تصمیم مورد شکایت و فک پلمپ از هتل آپارتمان خوشبین را دارد. "
متعاقباً شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 برای وی ارسال شده بود، به موجب لایحه ای که به شماره 131/711/د41- 24/1/1389 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که:
" احتراماً، عطف به اخطار رفع نقص واصل شده، به استحضار می رساند: در بند ثانیاً دادخواست تقدیمی، به قانون مذکور اشاره شده با این توضیح که در ماده 2 قانون اهداف وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب سال 1365 که آیین نامه مذکور در اجرای ماده 2 مذکور تصویب شده و همین طور مواد دیگر آن قانون به قوه مجریه اجازه داده نشده است رأساً نسبت به تعطیلی واحد صنفی اقدام نماید و لذا تبصره 2 ماده 7 آیین نامه ایجاد، اصلاح، درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات گردشگری ... مصوب 13/12/1368 خلاف قانون مذکور (بویژه ماده 2 آن) است. از حیث خلاف شرع نیز خلاف قاعده تسلیط است که توضیح آن در متن دادخواست داده شده است. "
« آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی و نظارت بر فعالیت آنها» در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
" ماده 7- ...............
تبصره1- ...................
تبصره2- وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی صرفاً برای محلهای تایید شده پروانه بهره برداری صادر خواهد کرد و پروانه صادره قابل تسری برای تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی نقاط دیگر نمی باشد. "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت ( حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 134567/11405- 10/10/1390 توضیح داده است که:
" در خصوص شکایت مطروح به خواسته ابطال تبصره (2) ماده (7) آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی و نظارت بر فعالیت آنها ( موضوع تصویب نامه شماره 7408/ت141- 2/3/1368) متضمن برخی ادله رد دعوای شاکی اعلام می دارد:
الف- ابهام شکایت شاکی:
1- شاکی در دادخواست خود اعلام کرده که معاون ایرانگردی خراسان رضوی طی تصمیم و دستور شماره 3604/8762/128- 17/6/1387، با استناد به تبصره (2) ماده (7) آیین نامه مورد شکایت مبادرت به پلمپ و تعطیلی هتل آپارتمان ادعایی کرده است.
مفاد ماده مورد اشاره شاکی متضمن حکم مورد توصیف وی نیست و همان گونه که ملاحظه می فرمایید اساساً ماده (7) آیین نامه راجع به یکی از شرایط صدور پروانه بهره برداری است و تبصره (2) آن نیز صرفاً متضمن عدم قابلیت تسری پروانه بهره برداری برای نقاطی غیر از محلهای تایید شده است و به طور صریح یا ضمنی دلالتی بر تعطیلی و پلمپ واحدهای گردشگری ندارد.
2- با لحاظ قرار دادن مفاد دادخواست، به نظر می رسد ماده مربوط به ماهیت شکایت، تبصره (2) ماده (8) آیین نامه باشد که به موجب آن « در صورت مشاع بودن مالکیت تاسیسات گردشگری مالکین موظفند یک نفر واجد شرایط را از میان خود به عنوان نماینده رسمی معرفی نمایند. پروانه بهره برداری فقط به نام وی صادر خواهد شد». شاکی ادعا کرده است چون قانونگذار به قوه مجریه اجازه نداده است رأساً نسبت به تعطیلی واحد صنفی اقدام نماید لذا « تبصره 2 ماده 7» (که احتمالاً ماده 8 مد نظر بوده) خلاف قانون است.
ب- ادله رد دعوای شاکی
1- ادعای مطروح صحیح نیست زیرا منطوق و مفهوم تبصره (2) ماده (7) و نیز تبصره (2) ماده (8) آیین نامه مورد شکایت اساساً دال بر هیچ گونه حکمی راجع به تعطیلی واحد نیست و لذا چنانچه شاکی مدعی تعطیلی واحد خود به استناد تبصره های یاد شده باشد موضوع دعوا اساساً متوجه حکم مورد شکایت نیست و چنین موضوعی باید در شعب دیوان عدالت اداری مورد رسیدگی قرار گیرد.
2- صرف نظر از نکته فوق، حکم تبصره (2) ماده (8) آیین نامه مبنی بر لزوم معرفی نماینده توسط مالکین مشاع تاسیسات گردشگری مغایرتی با قانون ندارد زیرا بر اساس بند «18» ماده (2) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، (تبصره 2 ماده 1 قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی) « برنامه ریزی در جهت ایجاد و اصلاح یا تکمیل تاسیسات جهانگردی از طریق ... و صدور اجازه ... تاسیس و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی...» در زمره وظایف سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری است. از سوی دیگر با توجه به این که بر اساس ماده (581) قانون مدنی تصرف و اداره مال مشاع مستلزم اذن همه شرکا است لذا لزوم معرفی نماینده در مورد تاسیسات گردشگری مشاع، موافق قانون است.
3- بـا توجه بـه مستندات قانونی مذکور در بنـد قبل و اختیار هیأت وزیـران طبق اصل (138) قانون اساسی بـرای تصویب آیین نامه اجرایی قوانین و این که مطابق قانون « شرایط و ضوابط صدور پروانه و مجوز بهره برداری» پیش بینی شده است بنابراین طبیعی است که صدور پروانه و مجوز موکول و منوط به رعایت شرایط مقرر است و لذا تبصره (2) ماده (7) که به این حکم تصریح می کند مغایرتی با قانون یا شرع ندارد.
4- با توجه به این که اساساً صدور پروانه بهره برداری اماکن ایرانگردی و جهانگردی و تعیین ضوابط آن بر اساس بند «11» و بند « 18» ماده (2) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و تبصره (1) قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی بر عهده قوه مجریه و سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری است لذا بر اساس ضوابط، لغو موقت یا دایم پروانه صادر شده نیز در موارد عدم رعایت ضوابط بر عهده سازمان خواهد بود. از سوی دیگر در صورت لغو پروانه، بر اساس ماده (27) و تبصره (1) ماده (28) و بند «هـ» ماده (30)، قانون نظام صنفی مصوب 1382 مراجع قانونی مربوط مکلفند نسبت به تعطیلی واحد اقدام کنند لذا تعطیلی واحد فاقد پروانه، نتیجه حکم قانون است نه تبصره (1) ماده (8) آیین نامه مورد شکایت.
با عنایت به مراتب فوق استدعای رد شکایت را دارد."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان، طی نامه های شماره 43151/30/90- 18/5/1390 و 41647/30/89- 8/12/1389 اعلام کرده است که:
" تبصره مذکور خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد. "
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هيأت عمومي
الف- نظر بـه ایـن کـه بـه مـوجب نـامه های شمـاره 41647/30/89-8/12/1389 و 43151/30/90-18/5/1390 قائم مقام دبیر شورای نگهبان، فقهای محترم شورای نگهبان تبصره 2 ماده 7 آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تاسیسات ایرانگردی و جهانگردی و نظارت بر فعالیت آنها مصوب 13/12/1368 هیأت وزیران را خلاف شرع تشخیص نداده اند، بنابراین موجبی برای ابطال تبصره 2 ماده 7 آیین نامه مورد شکایت از نظر شرعی در اجرای ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 وجود ندارد.
ب- با توجه به وظایف و اختیارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به شرح مقرر در بندهای 11 و 18 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب سال 1365 در زمینه صدور پروانه بهره برداری اماکن ایرانگردی و جهانگردی و تعیین ضوابط مربوط، تبصره 2 ماده 7 آیین نامه مورد شکایت خلاف قانون و قابل ابطال تشخیص نمی شود. رسیدگی به تقاضای ابطال تصمیم شماره 3604/8762/128-17/6/1387 سازمان ایرانگردی و جهانگردی خراسان به لحاظ موردی بودن قابل طرح و بررسی در هیأت عمومی نمی باشد و به شعبه دیوان ارجاع می شود./

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری

برچسب‌ها: عدم ابطال دستور شماره 3604 , 8762 , 128 , 17