تملک املاک و اراضي در شهرداري ها- قسمت دوم
1392/8/29قسمت قبلي
مبحث دوم:
آشنايي با مفاهيم مرتبط
آنچه انتظار ميرود در اين مبحث بياموزيد:
آشنايي با مفهوم حقوق مالکانه و طرحهاي عمومي شهرداري
آشنايي با طرحهاي عمومي در معاني خاص و عام
تفاوت مفهوم طرحهاي عمومي با مفهوم کاربري و نقشه
آشنايي با طرحهاي عمومي خاص حوزه شهري
آشنايي با محدوده اجراي طرح
آشنايي با مفهوم شهر و حدود آن از ديدگاه حقوقي
چکيده:
از
آنجايي که موضوع مورد بحث ما نظام حقوقي تملک املاک و تأمين حقوق مالکانه
اشخاص در برابر طرحهاي عمومي شهرداري است ابتدا به بررسي مفاهيم مرتبط
ميپردازيم. آشنايي با مفهوم «حقوق مالکانه» و «طرحهاي عمومي شهرداري»
ابتدا به ساکن لازمه مبحثهاي بعدي است. در اين راستا آشنايي با مفهوم طرح
در معناي عام و خاص و مقايسه آن با مفاهيم مشابه، محدوده اجراي طرح و بررسي
مفاهيم شهر و حريم در اين مبحث ارائه ميگردد.
مفهوم حقوق مالکانه
استاد
سيدحسن امامي در جلد اول کتاب حقوق مدني خود حقوق مالکانه را اين گونه
تعريف ميکنند: «مقصود از حقوق مالکانه حقوقي است که اشخاص نسبت به اموال
اعم از مادي و غيرمادي دارند و لذا مقصود صرفاً حق مالکيت نيست. بلکه حق
مالکيت نيز يکي از حقوق مالکانه و البته کاملترين حق مالکانه است. در حقوق
اسلامي نيز ملکيت در معناي وسيعتري استعمال شده، چنان که گفته ميشود
ملکيت منفعت، ملکيت حق خيار، ملکيت حق انتفاع و امثال آن».
حق از
منظر علم حقوق، سلطه و اقتداري است که شخص بر چيزي دارد. امتيازي است که
قواي صالح دولت براي شخص در برابر ديگران ميشناسد و تنها در اجتماع به
وجود ميآيد.
منظور از حقوق مالکانه نيز، حقوقي است که اولاً
متعلق به اشخاص بوده و ثانياً جنبه مالي و مادي داشته باشد. بنابراين از
اوصاف حقوق مالکانه، وصف قابليت مبادله با پول و تعلق بر اشياء است. اين
دسته از حقوق، قابل مبادله و تقويم به پول است. بر اين اساس حقوقي، حقوق
مالکانه خواهد بود که داراي ارزش عرفي و عام پسند باشد لذا چنانچه شخصي
براي خود بر مالي که عرف و عموم بر آن اعتنايي نمينمايد، اهميت و ارزشي در
نظر گيرد، حق مزبور يک حق مالکانه نخواهد بود.
ضمناً حقوق
مالکانه از جمله حقوقي است که بر اشياء عالم خارج و يا اشيائي با وجودي
اعتباري اعمال ميشود. آن دسته از حقوق مالکانه که بر اشياء مادي تعلق
ميگيرد و موضوع حق يک عين است، به حقوق عيني معروف شده است.
بارزترين
و بيشترين حقي که عليالاصول در راه اجراي طرحهاي عمومي قرار دارد، حق
مالکيت است. حق مالکيت مهمترين و گستردهترين حقوق عيني است و حقوق ديگر
از اين حق ناشي ميشوند. علاوه بر حق مالکيت، حق انتفاع و حق ارتفاق از
جمله حقوق عيني هستند که به عنوان حقوق مالکانه در زمان اجراي طرح توسط
شهرداري، با اجراي طرح برخورد دارند.
برابر ماده 40 قانون مدني:
«حق انتفاع عبارت از حقي است که به موجب آن، شخص ميتواند از مالي که عين
آن ملک ديگري است، يا مالک خاص ندارد استفاده کند».
حق عمري، رقبي، سکني، حبس مطلق و وقف مطابق مواد 41 الي 44 و ماده 55 قانون مدني از اقسام حق انتفاع محسوب ميشوند.
حق
ارتفاق نيز به عنوان يکي ديگر از حقوق عيني اصلي لازم به ذکر ميباشد،
ارتفاق از کلمه رفق (به فتح راء) به معني مدارا مشتق ميباشد و به اين حق
ارتفاق گفته شده براي اينکه مالک ملک بايد با صاحب حق ارتفاق به رفق و
مدارا رفتار کند و از استفاده او جلوگيري ننمايد. اصطلاحاً حق ارتفاق حق
کسي است در ملک ديگري براي کمال استفاده از ملک خود. ماده 93 ق.م ميگويد:
«ارتفاق حقي است براي شخصي در ملک ديگري». البته اين تعريف مانع نيست زيرا
شامل بعضي از موارد حق انتفاع و شامل حقوقي از قبيل حق رهن و حق مستأجر
نسبت به مورد اجاره نيز ميگردد. حق عبور، حق شرب، حق مجري و حتي حق حريم
از جمله حقوق ارتفاقي است.
لازم به ذکر است که حقوق عيني آن
دسته از حقوق مالکانه است که بر اموال مادي يا به تعبيري اشياء مادي تعلق
ميگيرد و از آنجايي که موضوع حق يک عين است به اين نام معروف شده است. حق
عيني، حقي است که قانونگذار براي شخص نسبت به يک عين که وجود خارجي و ملموس
دارد، قرار داده است. حق عيني دو رکن اصلي دارد اول؛ شخصي که صاحب حق است و
دوم؛ چيزي که موضوع حق قرار ميگيرد. حقوق عيني يا اصلي و يا تبعي هستند و
همانطور که گفته شد «حق مالکيت»، «حق انتفاع» و «حق ارتفاق» از اقسام حقوق
عيني اصلي هستند که در اجراي طرحهاي عمومي رو در روي شهرداري قرار
ميگيرد.
مفهوم طرحهاي عمومي شهرداري
منظور از
طرحهاي عمومي شهرداري، طرحهايي است که اولاً در راستاي انجام وظايف محوله
به شهرداري، و براي رسيدن به اهداف مختلف، ترسيم و اجراء ميگردد. ثانياً،
اين طرحها و برنامهها، از سوي سازماني با ويژگيهاي خاصي به نام
«شهرداري» جامه عمل و اجراء به خود ميپوشد. براي اين که، درک درستي از اين
طرحها و مجري آن يعني شهرداري داشته باشيم، ضرورت دارد تا بدواً طرحهاي
عمومي از حيث مفهوم، بشناسيم.
در اين قسمت، ابتداء طرحهاي عمومي
را تعريف و ابعاد و زواياي آن را بررسي و سپس محدود? اجراي اين طرحها را،
يعني محدوده اي مکاني، که شهرداري بايد در اين قلمرو مکاني، در راستاي
وظايف خود، طرح هايي را اجراء نمايد، بررسي مي نماييم. گفتار اول به «تعريف
طرح» و گفتار دوم به «محدوده اجراي طرح» اختصاص دارد.
گفتار اول: تعريف طرح
در
قوانين ما، طرح به صورت کلي، تعريف نشده است . با توجه به قوانين و مقررات
حاکم بر شهرداريها و استفاده از اين کلمه در متون مختلف قانوني، ميتوان
اين کلمه را داراي دو معناي عام و خاص دانست. ابتداء از طرح در معناي عام
کلمه و سپس از طرح در معناي خاص کلمه سخن ميگوييم.
طرح در معناي عام کلمه
نگاهي
اجمالي به قانون شهرداري و ديگر قوانين مربوطه، نشان ميدهد که در اين
قوانين، وظايف متعددي براي شهرداريها در نظر گرفته شده است. هر چند به
مرور و در نتيجهي اصلاحات قانوني و واگذاري وظايف شهرداريها به ديگر
دستگاهها و نهادها وظايف پيشبيني شده در قانون يادشده، با کاهش زيادي
روبرو بوده است، معهذا در وضعيت فعلي نيز، اين وظايف قابل توجه ميباشد.
جهت
اجراي اين وظايف، شهرداريها بايد اقدام به برنامهريزي نمايند و امکانات
خود را در جهت تحقق اهداف مقرر بسيج نمايند. اهتمام به اجراي اين وظايف، يک
طرح محسوب ميشود. مثلاً به موجب ماده 55 ق. ش، شهرداري مکلف است از سد
معابر عمومي و اشغال پياده روها و استفاده غيرمجاز آنها و ميدانها و
پارکها و باغهاي عمومي براي کسب و يا سکني و يا هر عنوان ديگري جلوگيري
نمايد. در همين راستا، شهرداري موظف است راسأ و به وسيله مأمورين خود، نسبت
به برداشتن دکههاي منصوب در سطح معابر، که بدون مجوز نصب شدهاند اقدام
کند. يا مثلاً طرحهايي که شهرداريهاي براي کنترل ترافيک در شهرهاي بزرگ
به اجرا ميگذارند.
بنابراين در معناي عام کلمه، طرح به
اقداماتي گفته ميشود که شهرداري در راستاي انجام وظايف خود انجام ميدهد
که به صورت معمول نيز امکان دارد، اجراي برخي از وظايف مربوطه، بصورت ضربتي
و در يک مقطع زماني کوتاه و با بسيج همه امکانات صورت ميپذيرد.
به
نظر ميرسد مقصود از کلمه طرح، در قوانيني که مبين نظم حاکم بر حقوق
مالکانه در برابر طرحهاي عمومي هستند، طرح به معناي عام کلمه است. به
عنوان نمونه، در ماده 1 ل.ق.ن.خ از «برنامههاي عمومي» سخن گفته شده است و
در ماده 2 همين قانون در توضيح آن آمده است که: «برنامههاي مذکور در ماده
يک شامل برنامههايي است که اجراي به موقع آن براي امور عمومي و امنيتي
دستگاه اجرايي لازم و ضروري باشد ...». بنابراين از اين قانون، استفاده
ميشود که طرحهاي عمراني و شهرسازي، صرفاً قسمتي از طرحهاي عمومي را شامل
ميشود و طرحهاي عمومي، معناي وسيعتري که شامل هم? طرحهاي با اهداف
متنوعي ميباشد، دارد.
براي شناخت بهتر طرح، لازم است در اينجا طرح در معناي عام کلمه را با عناوين مشابه ديگر مقايسه و سپس از جهات طرح، سخن بگوييم.
الف) مقايسه طرح با عناوين مشابه
در اين ارتباط، براي جلوگيري از اطاله کلام، صرفاً به مقايسه طرح با دو عنوان ميپردازيم.
1- مقايسه طرح با کاربري:
همانگونه
که گفته شد طرح به معناي برنامه و سندي براي وصول به اهداف مشخص است. اما
کاربري در واقع يکي از اجزاء طرحهاي شهرسازي (طرح به معناي خاص کلمه) است؛
به اين معنا که در اين قبيل طرحها، يعني طرحهاي شهرسازي که صرفاً قسمتي
از طرحهايي است که شهرداريها به اجرا ميگذارند، مواردي از قبيل ميزان
تراکم ساختمان، حدنصاب تفکيک اراضي و نيز سرانههاي لازم براي فضاهاي عمومي
(مثل فضاي سبز، اماکن آموزشي، انتظامي و ...) و خصوص پيش بيني ميگردد.
در
واقع در اين طرحها، ميزان نيازهاي هر شهر به موارد مختلف مثل فضاهاي
مسکوني، فرهنگي، آموزشي، انتظامي و ... مشخص ميگردد. متعاقباً، ميزان
املاکي که از حيث مساحت، براي برآوردن هر يک از نيازها، لازم است تعيين و
آخرالامر، نقطه و نقاطي که اين نيازمنديها بايد در آنجا تأمين شوند مشخص
ميگردند. تعيين نقاط مربوطه که در حال حاضر، توسط کميسيون ماده 5
ق..ش.ع.ش.م.ا انجام ميشود، به معناي تعيين کاربري املاک يک شهر است .
بنابراين
کاربري، يعني نوع استفادهاي که از هر ملکي ميتوان نمود که با توجه به
طرحهاي موجود، ميتوان گفت به صورت معمول در اين طرحها، کاربريهايي چون
کاربري مسکوني، تجاري، مختلط، خدمات آموزشي، فرهنگي، مذهبي، درماني، ورزشي و
غيره وجود دارد .
بنابراين، صرفاً تعيين کاربري براي املاک يک
شهر به معناي ملزم بودن دستگاههاي اجرايي به تأمين فضاهاي عمومي پيشبيني
شده نميباشد و اجرايي شدن کاربريهاي عمومي و احداث فضاهاي عمومي لازم،
نيازمند زمان بوده و به بودجه و اعتبارات دستگاههاي اجرايي بستگي دارد.
پس
در واقع، اولاً اگر يک دستگاه اجرايي مثل شهرداري، بخواهد در راستاي وظايف
خود مثلاً پارکي ايجاد کند، بايد اين پارک را و اين طرح خود را در مکانها
و املاکي احداث و به اجرا درآورد که داراي کاربري فضاي سبز است و اين
امکان براي شهرداري نيست که در کاربريهاي مسکوني اين عمل را انجام دهد؛
کما اين که اشخاص نيز اگر بخواهند محل سکونتي بسازند بايد اين کار را در
املاکي انجام دهند که داراي کاربري مسکوني است. ثانياً، اين که در
کاربريهاي عمومي اين امکان نيز وجود دارد که اشخاصي غير از دستگاههاي
اجرايي، اقدام به عملياتي مطابق با کاربري مربوطه نمايند، مثلاً شخصي در
ملکي که داراي کاربري ورزشي است يک باشگاه ورزشي خصوص بسازد.
2- مقايسه طرح با نقشه:
طرح
معمولاً به صورت سندي است که در پي بيان وضعيت موجود و وضعيت آتي با
استفاده از کلمات و آمار و ارقام ميباشد. امّا نقشه در واقع بيان موضوعات
با استفاده از خطوط و ديگر ابزارهاي هندسي است. ممکن است يک نقشه، صرفاً
بيانگر قسمتي از عناصر يک طرح باشد. همانطور که گفته شد، ميزان سرانههاي
لازم براي رفع نيازهاي مختلف در يک شهر، يکي از عناصر طرحهاي شهرسازي است.
نمايش دادن مساحت هر يک از اين سرانهها و نشان دادن نقاطي که به نظر
کارشناسان امر، براي تأمين سرانهها مناسب است چيزي به نام نقشه را ايجاد و
توليد ميکند.
از نقشههايي که بيشتر در حوزه شهرسازي تهيه
ميشود ميتوانيم به نقشه طرح تفصيلي و نقشه کاربري زمين اشاره کنيم.
هرکدام از اين نقشههاي در حقيقت بيانگر قسمتي از يک طرح هستند.
ب) جهات طرح
طرحهاي در معناي عام کلمه، مبتني بر جهات مختلفي ميباشد که ذيلاً مهمترين اين جهات را ذکر ميکنيم:
1- شهرسازي و عمراني:
طرحهاي
مربوط به شهرسازي، طرحهايي است که در جهت تحقق يکي از مهمترين وظايف
شهرداريها، يعني نوسازي و عمران شهر (بند 1 ماده 55 ق.ش و ماده 1 ق.ن.ع.ش)
و ساخت و توسعه شهر براساس اصول و ضوابط منطقي، تهيه و اجرا ميگردد.
امور
مربوط به شهرسازي و انجام وظيفه توسط شهرداري در اين خصوص، به صورت معمول،
در چهارچوب برنامهها و نقشههايي است که مراجع صالح، مثل شوراي عالي
شهرسازي و معماري و کميسيون ماده پنج قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و
معماري، اقدام به تنظيم آنها مينمايند. به تعبير ديگر اين که، شهرداريها،
جهت اجراي طرحهاي شهرسازي و عمراني، آزادي عمل لازم را ندارند و موظف
هستند، اين طرحها را به اندازه و مقداري که مراجع صالح اعلام داشتهاند و
حتي در مکانهايي که اين مراجع معلوم ميکنند به انجام رسانند .
پس
همان طور که گفته شد، طرحهاي شهرسازي، فقط يکي از طرحهاي شهرداريها
است. با اين حال، قسمت مهمي از درآمدهاي شهرداري، صرف اجراي چنين طرحهايي
ميشود که در حال حاضر شهرداريها در تهيه و تدوين آن نقش چنداني ندارند.
به هر صورت، اجراي اين قبيل طرحها در بسياري از موارد با حقوق مالکانه
اشخاص برخورد دارد.
2- فرهنگي، اجتماعي:
يکي
از وظايف شهرداريها، انجام امور فرهنگي و اموري است که به ارتقاي سطح
فرهنگ شهروندان کمک ميکند (مستفاد از بندهاي 6 و 22 ماده 55 ق.ش) در اين
راستا، شهرداريها، طرحهايي تهيه و اجراء مينمايند. هرچند در اجراي چنين
طرحهايي نيز، در بعضي مواقع، نسخههاي از پيش نوشته شدهاي از سوي مراجع
خارج از شهرداري وجود دارد و شهرداري بر حسب الزامات مربوطه، مجبور به
تبعيت از آنها در اجراي آنها ميشود معهذا شهرداريها در اجراي طرحهاي غير
شهرسازي و غير عمران، آزادي عمل زيادي دارند و ميتوانند در راستاي انجام
وظايف خود در زمينهي امور فرهنگي، طرحهاي لازم را توسط کارشناسان خود
تهيه، تدوين و اجراء نمايد. طرحهايي مثل داير کردن نمايشگاه، مراکز
فرهنگي، برگزاري مسابقات و ... از جمله طرحهاي فرهنگي ميباشد که اجراي
آنها بعضاً مستلزم دخالت در حقوق مالکانه اشخاص ميباشد.
يکي
ديگر از وظايف شهرداريها، ارائه برخي خدمات اجتماعي است (مستفاد از بندهاي
5، 12، 13، 20 و 21 ماده 55 ق.ش) مثلاً شهرداري طبق بند 5 ماده 55 ق.ش،
موظف به جلوگيري از گدايي و واداشتن گدايان به کار و توسعه آموزش عمومي و
غيره است. شهرداري در اجراي اين وظيفه، ميتوان توسط کارشناسان امور
اجتماعي خود، طرحهاي لازم تدوين و به وهله اجراء گذارد. اجراي اين طرحها،
بعضاً ممکن است با حقوق مالکانه اشخاص برخورد داشته باشد. فرض کنيد
شهرداري جهت ساختن مرکزي براي ايجاد کار براي اين دسته از اشخاص، يا تهيه
محلي براي اسکان آنها، نياز به ملک خصوصي افراد پيدا کند که در اين صورت
ميگوييم در اجراي يک طرح عمومي با مسئله حقوق مالکانه خصوصي برخورد شده
است.
طرح در معناي خاص کلمه
طرح به معناي خاص کلمه، به
برنامههايي گفته ميشود که عليالاصول نوشته شده و مصوب مراکز و مراجع
ذيصلاح است. در عين حال اين طرحها، عموماً ناظر به امور عمراني و شهرسازي و
مربوط به آباداني شهر ميباشند. با اين وصف، طرحهاي عمراني و شهرسازي،
تنها بخشي از طرحهايي هستند که شهرداريها در اجراي وظايف خود، به اجراء
درميآورند. با اين حال چون اين طرحها، قسمت عمدهاي از وقت و درآمد
شهرداريها را به خود اختصاص ميدهند، شناخت اين قبيل طرحها به صورت
جداگانه ضروري است. در کشور ما، الگوهاي متفاوتي براي رسيدن به اين هدف
تهيه و به عنوان برنامه کاري در اختيار شهرداريها و ديگر نهادهاي مسوؤل
گذاشته ميشود که شايسته است مهمترين آنها و مراجع تصويب آنها را
بشناسيم.
الف) طرح جامع
در اين خصوص، ابتدا با تعريف و اهداف طرح جامع و سپس مراحل و مرجع تصويب آن آشنا ميشويم.
تعريف و اهداف:
طرح
جامع شهري، عبارت است از طرح بلند مدتي که در آن نحو? استفاده از اراضي و
منطقهبندي مربوط به حوزههاي مسکوني، صنعتي، بازرگاني، اداري، کشاورزي،
تأسيسات و تجهيزات شهري و نيازمنديهاي عمومي شهر، خطوط کلي ارتباطي و محل
مراکز انتهاي خط (ترمينال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم براي ايجاد
تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات عمومي و نيازمنديهاي عمومي شهر، مناطق نوسازي
و بهسازي و اولويتهاي مربوط به آنها تعيين ميشود و ضوابط مربوط به کليه
موارد فوق و همچنين ضوابط مربوط به حفظ بنا و نهادهاي تاريخ و مناظر طبيعي،
تهيه و تنظيم ميگردد. همچنين در تعريف طرح جامع، گفته شده که طرح جامع،
يک سند رسمي عمومي ميباشد که در آن، نه تنها يک سري اهداف مشخص شده، بلکه
خط مشيهاي دستيابي به آن اهداف نيز معين گشته است. طرح جامع خط مشي بلند
مدتي، براي توزيع فضايي اشياء و عناصر، عملکردها، فعاليت و اهداف ميباشد.
اين طرح در جهت هماهنگ نمودن فعاليتهاي مختلف دولتي در سطح ملي و نيز
کنترل عملکردهاي بخش خصوصي در مورد توسعه اراضي خدمت مينمايد و بر مبناي
تحليل از موقعيت کلي شهر و تحليل دقيق انگارههاي فضايي موجود، پيريزي
ميشود. طرح جامع، اشاره به يک راه و روش کلي دارد که به کمک آن رهبران
جامعه شهري، کيفيت و نحوه توسعه جامعه را در 20 الي 30 سال آينده مشخص
مينمايند.
در تصويب طرح جامع، اهدافي چون مشخص نمودن نيازها و
احتياجات جامعه شهري، تعيين امکانات و محدوديت در زمينه و تسهيلات موجود و
شناخت هدفها و سياستهاي کلي اقتصادي و اجتماعي در سطوح مختلف دنبال
ميشود .
مراحل و مرجع تصويب:
براي تصويب طرح جامع معمولاً مراحل ذيل بايستي طي شود:
تشخيص
ضرورت تدوين طرح جامع، فرم گيري و تهيه طرح جامع، ارائه طرح به شوراي
شهرسازي استان و تصويب آن توسط منابع صلاحيت دار، ارائه و قرار دادن طرح در
ديد مردم شهر و دريافت نظريات مردم و استفاده از اين نظريات، ارائه طرح به
شوراي عالي شهرسازي و معماري و تصويب يا رد آن در شورا .
طبق
بند 2 ماده 2 ق. ت. ش. ع. ش. م. ا، تصويب طرح جامع از وظايف و اختيارات
شوراي عالي شهرسازي و معماري است . قوانين مربوطه به نحوي است که در تصويب
اين طرح، صاحبان حقوق مالکانه در يک شهر، کمترين اطلاع و دخالت در تصويب
اين طرح را دارند.
در ايتاليا، انگلستان و فرانسه، طرح جامع
بايد به تصويب وزير برسد. در فرانسه طرحهاي جامع توسط فرمانداران يا
بخشداران تهيه، تصويب و پس از تأييد فرمانداران به تصويب وزير مسکن و
آباداني ميرسد . بي شک شناسايي نظمي که بر حقوق مالکانه در برابر اجراي
طرحهاي عمومي حاکم است، تا حدودي متوقف به شناسايي نظمي است که بر تهيه و
تصويب اين طرحها حاکم است. لذا امکان دخالت يا عدم دخالت شهروندان در
تصويب طرحهاي شهري، از جمله طرح جامع و ميزان امکان دخالت آنها، نوع نظمي
را که بر حقوق مالکانه در برابر طرحهاي عمومي حاکم است تا حدي تغيير
ميدهد.
ب) طرح هاي ديگر
بعد از توضيح طرح
جامع به عنوان مهمترين سند برنامهريزي شهري، در اين فرصت، از الگوهاي
ديگر برنامه ريزي نيز به صورت خلاصه ياد ميکنيم.
1- طرح تفصيلي:
طرح
تفصيلي، طرحي است که در آن براساس معيارها و ضوابط کلي طرح جامع، نحوه
استفاده از زمينهاي شهري را در سطح محلات مختلف شهر و موقعيت و مساحت دقيق
زمين براي هر يک از آنها و وضع دقيق و تفصيلي شبکه عبور و مرور و ميزان
جمعيت و تراکم ساختماني در واحدهاي شهري و اولويتهاي مربوط به مناطق
بهسازي و نوسازي و توسعه و حل مشکلات شهري و موقعيت کليه عوامل مختلف شهري
در آن تعيين ميشود .
اين طرحها، حاوي جزيياتي هستند که در
طرحهاي جامع شهري به صورتي کليتر به آنها پرداخته شده است. اهداف طرحهاي
تفصيلي، همانند طرحهاي جامع، تعادل بخشيدن به شيو? استقرار در کاربريهاي
شهري و يکسان کردن سطح خدمات و تأسيسات در نقاط گوناگون شهر است .
مرجع
تصويب طرح تفصيلي، کميسيون موضوع ماده 5 ق.ت.ش.ع.ش.م.ا ميباشد . اما در
شهر تهران مرجع تصويب طرح تفصيلي، کميسيون موضوع تبصره همين ماده ميباشد .
معهذا
در عمل مشاهده شده که کميسيون مزبور، اختيارات خود را به مراجع ديگري
تفويض کرده است که اين اقدام به دليل اين که مغاير با قانون و شأن کميسيون
مربوطه بوده است از سوي هيات عمومي ديوان عدالت اداري، ابطال شده است .
با
توجه به قوانين مربوطه، ملاحظه ميشود که متأسفانه در خصوص تصويب طرحهاي
تفصيلي نيز، صرفاً يک مرجع اداري و بدون هيچگونه اطلاع و دخالت صاحبان
حقوق مالکانه يعني شهروندان، تصميمگيري مينمايد.
2- طرح هادي و ديگر طرحها:
طرح
هادي، طرحي است که در آن، براي گسترش آتي شهر و نحو? استفاده از زمينهاي
شهري براي عملکردهاي مختلف، به منظور حل مشکلات حاد و فوري شهر و ارائه راه
حلهاي کوتاه مدت و مناسب براي شهرهايي که داراي طرح جامع نيستند تهيه
ميشود . طرحهاي هادي تا سال 1355 هـ.ش براي دورههاي پنج ساله تهيه
ميشدند. ليکن از اين سال به بعد، مدت آنها به ده سال افزايش يافت و
زمينههاي مطالعاتي آنها علاوه بر خود شهر، محدودههاي پيرامون آن و حوزه
نفوذ شهري را نيز شامل ميشود. قبلاً تهيه طرحهاي هادي، از وظايف وزارت
کشور محسوب ميشد که بر مبناي قرارداد تيپ توسط دفتر فني وزارت کشور انجام
ميگرفت. بعدها با تأسيس دفاتر فني استانداريها، وظيفه تهيه طرحهاي هادي
در هر استان به آن دفاتر واگذار شد. اين طرحها به وسيله کميته بررسي و
تصويب طرحهاي استان مورد بررسي کارشناسي و تصويب قرار ميگيرند. پس از
بررسي و تصويب طرحهادي در کميته فني استان، طرح مذکور توسط استاندار تأييد
و براي اجراء به شهرداري ذيربط ابلاغ ميشود .
براي تکميل نقش
طرحهاي جامع، تفصيلي و هادي در نظم بخشيدن به توسعه شهرها، علاوه بر اين
طرحها، طرحهايي ديگري نيز طي سالهاي گذشته در عرص? شهرسازي کشور مطرح شده
است. طرحهايي چون طرحهاي کالبدي، طرحهاي منطقه شهري، طرحهاي ناحيهاي،
طرحهاي جامع شهرستان، طرحهاي آمادهسازي زمين، طرحهاي جزييات شهرسازي،
طرحهاي بهسازي و طرحهاي روان بخشي از جمله اين طرحها هستند. بخشي از
طرحهاي مذکور، طرحهاي فرادست طرحهاي جامع و تفصيلي و هادي، و بخشي ديگر،
طرحهاي پايين دست اين طرحها هستند.
گفتار دوم: محدوده اجراي طرح
صرفنظر
از موارد استثنايي، شهرداري در جايي تشکيل ميشود که شهري ايجاد گردد.
طرحهاي عمومي نيز در محدوده شهر ايجاد ميشود. بنابراين ضرورت دارد با
مفهوم و معناي شهر و سپس محدوده شهر يعني محدودهاي که شهرداري در آن به
اجراي وظيفه ميپردازد آشنا شويم.
بند اول: شهر
براي شناخت شهر، ابتدا از ديدگاه جامعه شناسي و سپس از ديدگاه حقوقي، موضوع را بررسي ميکنيم.
الف) از ديدگاه جامعه شناسي
بررسي
متون به جا مانده، چه در مقياس کشوري و چه در مقياس جهاني، و نيز مطالعات
ميداني در زمينه چگونگي شکلگيري کانونهاي زيستي در معناي عام کلمه و شهر
در معناي خاص کلمه، چند عامل را روشن ميسازد. اين عوامل را ميتوان در چند
گروه مطرح کرد:
1- عامل جهان بيني:
اين عامل
دين، مذهب، مسلک و فرق متفاوت اجتماعي و مذهبي و ... را شامل ميشده و
تأثير و تأثر آنها را در شکل بخشيدن به اين کانون زيستي نشان ميدهد.
2- عامل اقتصادي و محيطي:
عامل اقتصادي، عمدتاً بر چگونگي توليد و توزيع ثروت، نحو? توليد، توزيع و مصرف محصولات و رابطه آن با ساخت کالبدي نظردارد.
عامل
محيط يا اقليم نيز، آب و هوا، همواري و ناهمواري و به طور کلي، عناصر محيط
زيست طبيعي را نشان ميدهد. محيط زيست، در شکلگيري کانونهاي زيستي و شهر
نقش اساسي داشته است .
ب) از ديدگاه حقوقي
براي بررسي حقوقي مفهوم شهر، بايد ضابطه تشخيص و مرجع تشخيص را بررسي کرد:
1- ضابطه تشخيص:
از ديدگاه حقوقي، براي شناخت شهر، به ضوابط و معيارهاي قانوني و مصوبات مراجع ذيصلاح توجه ميشود.
در
ماده 4 ق.ت.ض.ت.ک، در تعريف شهر آمده: «شهر محلي است با حدود قانوني که در
محدوده جغرافيايي بخش واقع شده و از نظر بافت ساختماني، اشتغال و ساير
عوامل، داراي سيمايي با ويژگيهاي خاص خود بوده، به طوري که اکثريت ساکنان
دايمي آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزي، خدمات و فعاليتهاي اداري،
اشتغال داشته و در زمينه خدمات شهري از خودکفايي نسبي برخوردار و کانون
مبادلات اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي و سياسي حوز? جذب و نفوذ پيرامون خود
بوده و حداقل داراي ده هزار نفر جمعيت باشد». بنابراين با توجه به ماده فوق
در شناخت شهر از لحاظ حقوقي و قانوني بايد به چند نکته توجه نمود:
اولاً،
اين که، هر چند قانونگذار به شرح ماده فوق، عوامل اقليمي و اقتصادي را نيز
در شناخت منطقهاي به نام شهر مؤثر دانسته است، با اين حال طبق ماده 13
ق.ت.ض.ت.ک ايجاد شهر از اختيارات هيأت وزيران است؛ لذا تشخيص يا عدم تشخيص
منطقهاي به نام «شهر» با يک مقام و مرجع ذيصلاح قانوني است و در صورتي که
مرجع قانوني، با وصف وجود شرايط اقليمي و اقتصادي، موجوديت شهري را اعلام
نکند، منطقه مورد نظر شهر ناميده نخواهد شد.
ثانياً اين که شهر
با توجه به ماده مزبور و ديگر مواد همين قانون، منطقهاي است که متفاوت از
دهستان، ولي زير مجموع? مناطقي به نام بخش و شهرستان قرار ميگيرد . بدين
ترتيب نبايد اين مفاهيم را به ويژه، دو مفهوم «شهر» و «شهرستان» را از لحاظ
قانوني با يکديگر مخلوط نماييم. ناگفته نماند که ملاک تشکيل يا عدم تشکيل
شهرداري در يک منطقه، همين ملاک و ديدگاه حقوقي است.
2- مرجع تشخيص:
طبق
ماده 13ق.ت.ض.ت.ک، مرجع تشخيص اين که، آيا منطقهاي شرايط و ضوابط قانوني
لازم را براي اين که آن منطقه، به عنوان شهر شناخته شود دارا ميباشد يا
خير، هيأت وزيران است. لذا تا زماني که اين مرجع، منطقهاي را به نام شهر
نشناسد از لحاظ قانوني، آن منطقه شهر نخواهد بود.
بند دوم: حدود شهر
شناخت
حدود شهر، از اين حيث داراي اهميت است که منطقاً، طرحهاي عمومي شهر بايد
در حدود و قلمرو شهر اجراء شوند. به تعبير ديگر، شهرداري در خارج از شهر،
وظيفه و اختياري در جهت اجراي طرح ندارد و طبيعتاً حق استفاده از مقررات
مربوط به اجراي طرحهاي عمومي يا استناد به آنها در خارج از شهر را ندارد.
متأسفانه
يکي از ابهامات قانوني در ايران، همين موضوع حدود شهر و محدودهاي است که
شهرداري ميتواند يا بايد در آن محدوده به ايفاي نقش، به ويژه اجراي
طرحهاي عمومي بپردازد. به همين دليل، اصطلاحات مختلف را که به نوعي درصدد
بيان محدود? شهر هستند بيان مينماييم. بديهي است با مشخص شدن محدود? شهر،
محدوده اجراي طرحهاي عمومي نيز معلوم خواهد شد. به همين منظور از محدوده
شهر و حريم شهر سخن گفته ميشود.
محدوده شهر و حريم
باتوجه
به حاکميت قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرک و نحو? تعيين آن
آنچه در حال حاضر مبنا و ملاک تعيين محدود? شهر است، همين قانون بوده و
لذا شايسته است تعابير مزبور را از منظر اين قانون بررسي نماييم.
1- محدوده شهر:
در
ماده 1 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر... آمده است: «محدوده شهر عبارت
است از حد کالبدي موجود شهر و توسعه آتي در دور? طرح جامع و تا تهيه طرح
مذکور در طرح هادي شهر که ضوابط و مقررات شهرسازي در آن لازمالاجراء
ميباشد. شهرداريها علاوه بر اجراي طرحهاي عمراني از جمله احداث و توسعه
معابر و تأمين خدمات شهري و تأسيسات زير بنايي در چارچوب وظايف قانوني خود،
کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسيسات و ساير اقدامات مربوط به
توسعه و عمران در داخل محدود شهر را نيز بر عهده دارند» و در ماده 10
قانون مورد بحث نيز آمده که هيچ يک از شهرها، محدوده و حريم ديگري به جز
محدوده و حريم موضوع مواد اين قانون نخواهد داشت و کليه عناوين مشابه ملغي
شده محسوب است.
از توجه به مواد قانوني فوقالذکر ميتوان نتيجه
گرفت که اولاً: با تصويب قانون تعاريف محدوده و حريم شهر...، اصطلاحات
ديگري چون محدوده قانوني و خدماتي حداقل در خصوص تعيين محدودهاي که
شهرداريها در آن محدوده به ايفاي نقش ميپردازند کاربردي نخواهد داشت.
ثانياً،
مقنن محدوده تعيين شده در طرحهاي جامع يا هادي را حسب مورد، ملاک و مبناي
تعيين محدود? شهر قرار داده است، يعني هر چند شناخته شدن محلي به عنوان
شهر، هنوز با روش مقرر در ق. ت. ض. ت. ک صورت ميگيرد ولي محدوده آن توسط
مراجع ذيصلاح جهت تصويب طرحهاي جامع يا هادي تعيين خواهد شد.
ثالثاً،
اين که بالاخره بعد از مدتها نزاع در خصوص معاني اصطلاحات مختلف و متنوع
موجود در قوانين مختلف، مقنن محدود? تعيين شده در طرحهاي جامع يا به قولي
محدود? تعيين شده در طرحهاي شهرسازي را بر ديگر محدودهها ترجيح داده و آن
را به عنوان مبناي تمامي تصميمگيريها در خصوص يک شهر قرار داده است. با
اين حال هنوز هم ابهام باقي است که پرداختن به آنها از حوصل? اين بحث خارج
است.
رابعاً، اين که در مورد بحث ما يعني حدود و محدودهاي که
شهرداريها، بايد به فعاليتهاي عمراني بپردازند و به تعبيري محدودهاي که
شهرداريها خواهند توانست از قوانين مربوطه جهت تملک املاک اشخاص استفاده
کنند، اين محدوده همان خواهد بود که در طرحهاي جامع يا هادي بر حسب مورد
تعيين شده و لاغير.
2- حريم:
صرف
نظر از معناي لغوي اين کلمه و قطع نظر از معناي اصطلاحي آن در نظام حقوقي
به صورت عام در اين جا، در صدد بررسي معناي اين اصطلاح در متون مربوط به
موضوع بحث هستيم و در پي آنيم که ببينيم آيا اين لفظ، ملاکي براي تعيين
محدودهاي که شهرداري بايد در آن به ايفاي وظيفه و از جمله اجراي طرحهاي
عمومي بپردازد ميباشد يا خير؟
از اين لفظ، از جمله در ماده 99
ق.ش مصوب 1334 استفاده شده است. منظور از حريم در اين قانون با توجه به
ماده 2 که از حدود «حوزه شهرداري» سخن به ميان آورده، محدودهاي است
بزرگتر و وسيعتر از حوزه شهري موضوع ماده 2، که براي حفاظت و حراست از
حوزه شهري تعيين شده و مانند کمربندي براي آن عمل ميکند. در اين محدوده
يعني حريم، ضوابط مربوط به قطعهبندي، تفکيک اراضي، ايجاد ساختمان و غيره
متفاوت از ضوابط مقرر در حوزه شهري است.
در بعضي از متون نيز به
جاي کلمه حريم، از عبارت «حريم استحفاظي» استفاده شده است که منظور از اين
عبارت، همانا حريم مذکور در ماده 99 ق.ش است. مؤيد اين ادعا، اين که طبق
بند 2 ماده 1 آييننامه مربوط به استفاده از اراضي، احداث بنا و تأسيسات در
خارج از محدوده قانوني و حريم شهرها گفته شده که: «در شهرهايي که طرح
جامع يا هادي براي آنها تهيه و به تصويب مراجع ذيربط رسيده و در طرحهاي
مذکور، محدود? استحفاظي يا نفوذي مشخص گرديده است، حريم شهر، همان محدود?
استحفاظي يا نفوذي است و در مورد شهرهايي که فاقد طرح جامع يا هادي بوده و
يا محدود? استحفاظي يا نفوذي در طرحهاي مذکور تعيين نشده باشد، حريم شهر
براساس ماده 99 الحاقي به ق.ش تعيين ميگردد» .
در قانون تعاريف
محدوده و حريم شهر، روستا و شهرک و نحو? تعيين آن و در ماده 2 آن آمده است:
«حريم شهر عبارت است از قسمتي از اراضي بلافصل پيرامون محدوده شهر که
نظارت و کنترل شهرداري در آن ضرورت دارد و از مرز تقسيمات کشوري شهرستان و
بخش مربوطه تجاوز ننمايد. به منظور حفظ اراضي لازم و مناسب براي توسعه
موزون شهرها با رعايت اولويت حفظ اراضي کشاورزي، باغات و جنگلها، هرگونه
استفاده براي احداث ساختمان و تأسيسات در داخل حريم شهر، تنها در چارچوب
ضوابط و مقررات مصوب طرحهاي جامع و هادي امکانپذير خواهد بود. نظارت بر
احداث هرگونه ساختمان و تأسيسات که به موجب طرحها و ضوابط مصوب در داخل
حريم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حريم به استثناي شهرکهاي صنعتي (که
در هر حال از محدوده قانون و حريم شهرها و قانون شهرداريها مستثني
ميباشند) به عهد? شهرداري مربوط ميباشد ...».
بنابراين با توجه
به مراتب فوق بايد گفت در حال حاضر، شهرداريها علاوه بر اين که مکلف به
اجراي طرح در محدود? شهر ميباشند، مکلف به اجراي طرحهاي عمراني در حريم
شهر نيز هستند. بنابراين با توجه به مراتب فوق بايد گفت، در حال حاضر،
منظور از حريم شهر، همان است که در قانون تعاريف محدوده و حريم شهر... آمده
است و تعاريف ديگر از حريم شهر فاقد اعتبار قانوني است و حريم مزبور در
طرح جامع يا هادي بر حسب مورد تعيين ميشود.
ناگفته نماند که با
اين توصيف، شهرداريها علاوه بر اين که مکلف به اجراي طرح در محدود? شهر
ميباشند، مکلف به اجراي طرحهاي عمومي و عمراني در حريم شهر نيز هستند.
تبصره 5 ماده 3 قانون مورد بحث در اين راستا آورده: «در هر محدوده يا حريمي
که شهرداري عوارض ساختماني و غيره را دريافت مينمايد موظف به ارائه کليه
خدمات شهري است».
سئوالات مهم اين مبحث:
1- تفاوت حقوق مالکانه با حق مالکيت چيست؟
2- طرحهاي عمومي را در معناي خاص و عام توضيح داده و در آخر بيان نماييد منظور از لفظ طرحهاي عمومي طرح در مفهوم خاص است يا عام؟
3- طرح به معناي خاص را با بيان نمونههايي از آن توضيح دهيد؟
4- طرح جامع به چه معناست؟
5- طرح تفصيلي را به استناد قانون بيان کنيد؟
6- محدوده اجراي طرحهاي عمومي را توضيح دهيد؟
7- شهر و حدود آن از لحاظ حقوقي را بيان نماييد؟
8- آيا شهرداري ملزم به اجراي طرح در حريم شهر نيز ميباشد؟ توضيح دهيد.
9- مباني فقهي تقدم حقوق عمومي بر حقوق مالکانه را توضيح دهيد؟
10- مباني غير فقهي تقدم حقوق عمومي بر حقوق مالکانه کدام است؟ توضيح دهيد.
11- منابع حقوقي عمومي و خاص تحديد و يا سلب حقوق مالکانه افراد را توضيح دهيد؟
برچسبها: تملک املاک و اراضي در شهرداري ها , قسمت دوم 1392 , 8 , 29
تاريخ : جمعه یکم آذر ۱۳۹۲ | 21:9 | نویسنده : وکیل پایه یک دادگستری |
تاریخ: 06 خرداد 1392
کلاسه پرونده: 309/89
شماره دادنامه: 163
موضوع رأی: عدم ابطال مصوبه شماره 26510/ت29039ک- 29/2/1388 هیأت وزیران با موضوع آیین نامه راهکارهای افزایش ضمانت اجرایی و تقویت حساب رسی
شاکی: انجمن شرکتهای ساختمانی و تاسیساتی استان کرمانشاه
بسم الله الرحمن الرحیم
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: انجمن شرکتهای ساختمانی و تاسیساتی استان کرمانشاه به موجب لایحه شماره 5350- 28/1/1389 ابطال مصوبه شماره 26510/ت29039ک- 29/2/1388 هیأت وزیران با موضوع آیین نامه راهکارهای افزایش ضمانت اجرایی و تقویت حساب رسی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:
" با سلام و احترام، بدین وسیله هیأت مدیره این انجمن به نمایندگی از جانب اعضا، با ارسال این نامه سرگشاده، اعتراض خود را نسبت به مصوبه شماره 26510/ت29039ک- 9/2/1388 وزیران عضو کمیسیون اقتصاد موضوع اصل 138 قانون اساسی در خصوص « آیین نامه راهکارهای افزایش ضمانت اجرایی و تقویت حساب رسی» اعلام داشته و خواستار ابطال آن است. عدم پذیرش این درخواست به حق پیمانکاران موجب ایراد ضرر و زیان به دولت و به پیمانکاران شده و در جامعه پیمانکاری تنش ایجاد خواهد کرد.
خلاصه فهرست وار برخی از ایرادات مصوبه فوق الذکر به شرح زیر است:
1- اکثریت مطلق پیمانکاران، اکنون فاقد صورتهای مالی حساب رسی شده رسمی هستند ولی دفاتر قانونی خود را بر اساس قانون مالیاتی تنظیم کرده و به ادارات کل مالیاتی تحویل می دهند. اکنون نیز به یکباره نمی توانند به حسابرس رسمی مراجعه کرده و در مدت کوتاه بررسی دفاتر خود را به ایشان ارجاع دهند.
لذا در صورتی که ذی حسابان دستگاههای اجرایی تاکید به دریافت صورتهای مالی فوق داشته باشند عقد قرارداد و شروع کارهای جدید عمرانی متوقف می شود.
2- در مقابل بیش از 1500 پیمانکار شاغل در استان، شرکت حسابرس رسمی محلی به حد کافی وجود ندارد. پیمانکاران برای عقد قراردادهای حساب رسی، اجباراً می بایست به سایر استانها مراجعه نمایند.
3- تعیین علی الراس بودن درآمد پیمانکاران در صورت عدم ارائه صورت مالی حساب رسی شده، خارج از اختیار هیأت وزیران است. تعیین نحوه تشخیص درآمد مشمول مالیات و علی الراس شدن آن باید مطابق قانون مالیاتی صورت گیرد و نه به اختیار نظر مسؤولین اجرایی، لذا ماده 6 آیین نامه با قانون مغایرت دارد. در این حالت فی المثل ماده 97 قانون مالیاتی و یا مفاد ماده 100 و تبصره 4 آن ملاک تکلیف اشخاص و نهایتاً تشخیص به درآمد علی الراس است.
4- اجبار بر تعیین بازرس شرکتهای پیمانکاری از میان حساب رسان رسمی، خلاف مواد قانون تجارت می باشد.
5- ظاهراً صدور مصوبه فوق تنها در جهت ایجاد رانت مالی برای جامعه حساب رسان رسمی است وگر نه قوانین مالیاتی فعلی به حد کافی مترقی می باشد.
6- به نظر جامعه پیمانکاری بخش خصوصی، تهیه و ابلاغ چنین مصوبات و آیین نامه هایی، صرفاً در جهت ایجاد مشکلات و سرانجام حذف بخش خصوصی پیمانکار و جای گزینی آنها با شرکتهای دولتی می باشد."
در پاسخ به اخطاریه رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای وی ارسال شده بود، به موجب لایحه شماره 6913-20/10/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که:
" با سلام و احترام انجمن شرکتهای ساختمانی و تاسیساتی استان کرمانشاه اعتراض خود را نسبت به تصویب نامه فوق اعلام داشته و خواستار ابطال آن است.
خلاصه فهرست وار برخی از ایرادات آیین نامه فوق به شرح زیر است:
1- قانون برگزاری مناقصات مصوب 17/11/1383 مجلس شورای اسلامی شرایط شرکتهای پیمانکاری داوطلب حضور در مناقصات و روشهای ارزیابی کیفی مناقصه گران را به تفصیل بیان کرده است، در هیچ یک از مواد قانون فوق ذکری از لزوم تهیه و ارائه صورتهای مالی حساب رسی شده از سوی پیمانکار برنده مناقصه به دستگاههای اجرایی به منظور عقد قرارداد اجرای پروژه نشده است. در صورتی که به موجب ماده 2 آیین نامه فوق، دستگاههای اجرایی از عقد قرارداد با شرکتهای پیمانکاری فاقد صورت مالی حساب رسی شده منع شده اند.
2- در هیچ یک از مواد قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 3/12/1366 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات بعدی آن،ذکری از لزوم تهیه صورتهای مالی حساب رسی شده برای شرکتهای پیمانکاری نشده و صرفاً از تهیه و نگهداری دفاتر قانونی نام برده شده است.
3- تعیین روش علی الراس بودن درآمد پیمانکاران در صورت عدم ارائه صورت مالی حساب رسی شده، خارج از اختیارات هیأت وزیران است. اما در ماده 6 آیین نامه فوق، روش تشخیص علی الراس بودن درآمد پیمانکاران بیان شده است. در صورتی که ماده 97 قانون مالیاتها و یا مفاد ماده 100 و تبصره 4 آن ملاک تکلیف اشخاص و نهایتاً نحوه تشخیص دادن درآمد علی الراس است.
4- اکثریت مطلق پیمانکاران، فاقد صورتهای مالی حساب رسی شده رسمی هستند ولی دفاتر قانونی خود را بر اساس قوانین مالیاتی تنظیم کرده و به ادارات کل مالیاتی تحویل می دهند.
5- مراجعه اجباری شرکتهای پیمانکاری به حساب رسان رسمی به جهت دریافت مهر تاییدیه ایشان بر صورت حسابها ایجاد درآمد باد آورده مابین حدود 15 الی 100 میلیون ریال برای هر مورد حساب رسی، برای افراد و شرکتهای حساب رسی رسمی کرده است. اگر تعداد پیمانکاران- حدود 20000 شرکت- و تعداد پروژه های عمرانی مد نظر قرار گیرد مبلغ رانت عظیم ریالی ایجاد شده برای شرکتهای حساب رسی مشخص می شود.
6- در ماده 11 آیین نامه اجبار به تعیین بازرس شرکتهای پیمانکاری از میان حساب رسان رسمی شده، که این اجبار خلاف مواد قانون تجارت است. ملاحظه می شود که مفاد آیین نامه صادر شده مغایر قانون مالیاتهای مستقیم، قانون برگزاری مناقصات و قانون تجارت است و صرفاً در جهت ایجاد یک رانت مالی عظیم برای شرکتهای حساب رسی و وابستگان آنها است. ضمن آن که دلسردی و بدبینی پیمانکاران را نسبت به دولت در پی داشته است.
لذا تقاضا می شود آیین نامه فوق ابطال شود. "
متن مصوبه مورد شکایت به قرار زیر است:
" ماده 2- دستگاههای اجرایی مذکور در ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386- مکلفند از انعقاد قرارداد مازاد بر مبلغ ده برابر نصاب معاملات بزرگ موضوع قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383 با اشخاص مشمول این آییننامه که فاقد صورتهای مالی حساب رسی شده باشند، خودداری نمایند.
ماده 6- سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است با رعایت قوانین و مقررات مربوط اظهارنامه اشخاص مشمول این آیین نامه را صرفاً به انضمام صورتهای مالی حساب رسی شده، بررسی و در صورت عدم ارائه صورتهای مالی حساب رسی شده، بر مبنای علی الراس نسبت به تشخیص مالیات اقدام نماید.
ماده 11- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است ثبت موسسات حساب رسی را تنها با اخذ مجوز از جامعه حسابداران رسمی انجام دهد و همچنین از ثبت صورت جلسات مجامع عمومی اشخاص مشمول این آیین نامه در صورت تعیین افراد متفرقه به عنوان بازرس قانونی و حسابرس خودداری نماید. "
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره 54772/11859- 22/3/1391 توضیح داده است که:
" ب: پاسخ به ادعای شاکی
1- هر چند در شکایت تقدیمی، ابطال کل آیین نامه تقاضا شده است اما تحلیلها و مستندات قانونی ذکر شده، مربوط به ماده (6) آیین نامه است.
2- قبلاً نیز شکایتهایی به خواسته ابطال ماده (6) آیین نامه مطرح شده است ( پرونده های 88/472- 89/331- 90/779- 90/540) و دفاعیه این معاونت طی نامه شماره 127568/9010- 18/11/1389 ارائه شده است.
3- در قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران به طور صریح اولاً: به دولت اختیار داده شده که ترتیب استفاده از حسابدار رسمی را تعیین نماید. ثانیاً: از جمله اهدافی که بر اساس آن دولت باید ترتیب استفاده از خدمات تخصصی حسابداران ذی صلاح را بدهد عبارت است از « حصول اطمینان از قابل اعتماد بودن صورتهای مالی» و طبیعی است که بر این اساس و نیز با لحاظ اختیارات دولت برای تعیین تکلیف و ساز و کار اقدامات اجرایی دستگاههای دولتی ( اصل 138 قانون اساسی)، دولت می تواند ضوابطی را برای دستگاههای خود وضع کند تا طبق آن امور اجرایی صورت پذیرفته و صورتهای مالی واحدهای موضوع قانون استفاده از خدمات تخصصی، قابل اعتماد و استناد باشد. ثالثاً: هدف مهم دیگر از قانون یاد شده که دولت و دستگاههای اجرایی باید بر طبق آن عمل کنند و به این هدف در ابتدای قانون تصریح شده عبارت است از « اعمال نظارت مالی بر واحدهای تولیدی، بازرگانی و خدماتی» و مصداق بارز اعمال نظارت مالی، در انجام امور مالیاتی متجلی و نمودار می شود خصوصاً که در بند «هـ» ماده واحده قانون یاد شده حساب رسی مالیاتی اشخاص حقیقی و حقوقی پیش بینی شده است.
در چارچوب مستندات و مبانی قانونی ذکر شده، یکی از ترتیباتی که دولت برای استفاده از خدمات حسابدار رسمی تعیین کرده این است که مطابق ماده (6) مصوبه مزبور صورتهای مالی باید « حساب رسی شده» باشد.
بدیهی است اگر صورتهای مالی اشخاص مشمول قانون فوق حساب رسی شده نباشد اساساً استفاده از خدمات تخصصی حسابداران رسمی موضوعیت پیدا نمی کند تا آثار اجرایی قانون مزبور قابل اعمال باشد. مضافاً این که مطابق ماده (272) قانون مالیاتهای مستقیم نیز تصریح شده است که «گزارش حساب رسی» مورد قبول اداره امور مالیاتی قرار گیرد.
بنابراین موضوع ماده (6) مصوبه در اجرای ماده (272) قانون مزبور و قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران تصویب شده است.
4- صرف نظر از نکته فوق یکی از موارد علی الراس تشخیص شدن موضوع ماده (97) قانون مالیاتهای مستقیم (مطابق بند «3» ماده 97) این است که دفاتر و اسناد و مدارک ابرازی به علت «عدم رعایت موازین قانونی و آیین نامه مربوط» مورد قبول واقع نشود.
5- انتخاب بازرسان شرکتهای سهامی خاص در مواد (20 و 145) لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مورد حکم واقع شده است و از سوی دیگر در بند «ب» ماده واحده قانون « استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران رسمی»، حساب رسی و بازرسی قانون « سایر شرکتهای سهامی» به نحو مطلق مشمول و مورد حکم قرار گرفته که اطلاق آن شامل شرکتهای سهامی خاص به عنوان انواع شرکتهای سهامی موضوع ماده (4) لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت نیز می شود.
با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت مطرح شده رادارد."
متعاقباً شاکی به موجب لایحه ای که به شماره 197- 1/3/1392 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده است خواسته خود را منجزاً ابطال مواد 11 و 6 و 2 آیین نامه مورد اعتراض اعلام کرده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت میکند.
رأی هيأت عمومي
اولاً: با توجه به این که به موجب رأی شماره 450- 449-448- 3/7/1391 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ماده 6 تصویب نامه شماره 26510/ت39039ک- 9/2/1388 هیأت وزیران ابطال شده است، به لحاظ انتفای موضوع موجبی برای رسیدگی و بررسی مجدد به موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد.
ثانیاً: با توجه به این که طبق تبصره 4 ماده واحده قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه ای حسابداران ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی مصوب سال 1372 تعیین ضوابط و چگونگی انتخابات مؤسسات حساب رسی به هیأت وزیران واگذار شده است و در بندهای 2 و 11 آیین نامه مورد اعتراض، هیأت وزیران در مقام تعیین شرایط مؤسسات حساب رسی برای انعقاد قرارداد با دستگاه اجرایی و انتخاب بازرس مؤسسات مذکور بوده است از این جهت بندهای یاد شده در حدود اختیارات هیأت وزیران تصویب شده است و با قوانین مورد استناد شاکی مغایرتی ندارد./
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری
برچسبها: عدم ابطال مصوبه شماره 26510 , ت29039ک , 29 , 2
تاريخ : یکشنبه بیست و هشتم مهر ۱۳۹۲ | 21:35 | نویسنده : وکیل پایه یک دادگستری |
تاریخ: 21 مرداد 1392
کلاسه پرونده: 90/72، 71، 70، 69، 68، 67
شماره دادنامه: 352-357
موضوع رأی: ابطال تصویب نامه شماره 165504/ت45527ک- 29/8/1389 وزیران عضو کمیسیون ماده (1) آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات
شاکی: آقای احمد هوشمند به وکالت از 1- اتحادیه تولیدکنندگان و صادرکنندگان محصولات معدنی ایران 2- شرکت پرفیرایمان تفت 3- شرکت فرینام 4- شرکت بین المللی آفاق فاطر 5- شرکت تولیدی بازرگانی آرین درنا پارس 6- شرکت بین المللی استوان سپند
بسم الله الرحمن الرحیم
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: آقای احمد هوشمند به وکالت از شرکتهای فوق الذکر به موجب دادخواستهایی با متن واحد، ابطال تصویب نامه شماره 165504/ت45527ک- 29/8/1389 وزیران عضو کمیسیون ماده (1) آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات در خصوص عوارض صادراتی سنگهای خام وکار نشده یا اسلب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" با احترام، به استحضار می رساند وزرای عضو کمیسیون ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات برابر تصویب نامه شماره 165504/ت45527ک- 29/8/1389 برای سنگهای صادراتی خام و کار نشده عوارضی معادل 70% ارزش کالاهای فوق تعیین کرده اند که تصویب نامه مذکور بنا به دلایل زیر خلاف قانون است. زیرا 1- طبق قانون معافیت صادرات کالا و خدمات از پرداخت عوارض مصوب 10/12/1379 از تاریخ تصویب قانون مذکور، صادرات کالا و خدمات از پرداخت هر گونه عوارض معاف می باشند و سنگهای خام و کار نشده صادراتی نیز در زمره کالاها و مشمول قانون مرقوم بوده و از پرداخت عوارض معاف است.
2- اجرای قانون معافیت صادرات کالا و خدمات از پرداخت هر گونه عوارض مقید به زمان خاصی نبوده و دولت در مقاطع مختلف و با سوء برداشت از مقررات، حکم قانون فوق را نادیده گرفته و به وضع عوارض برای کالاها و خدمات صادراتی مبادرت کرده است که قانون استفساریه اخذ 5/1% از صادرات فرش جهت تامین بخشی از منابع مالی بیمه قالیبافان و گلیم بافان مصوب 22/8/1381 مجلس در زمره آنان بوده و برابر آن اخذ عوارض از صادرات فرش، غیر قانونی اعلام و ابهام موجود در وصول عوارض را برطرف کرده است تا دولت اقدام به وصول عوارض ننماید و لذا وصول عوارض برای سنگهای خام وکار نشده غیر قانونی است.
3- تصویب نامه مرقوم مستند به تصویب نامه شماره 25338/ت24794- 29/5/1380 و تصویب نامه شماره 158764/ت38846- 1/10/1386 هیأت وزیران است که برابر تصویب نامه اخیر، تعیین عوارض موضوع بند (د) ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به وزیران عضو کمیسیون ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات تفویض شده است، صرف نظر از این که وضع عوارض برای کالاهای صادراتی از جمله سنگهای خام و کار نشده برخلاف قانون معافیت کالا و خدمات از پرداخت عوارض می باشد موضوع قابل توجه این است که تصویب نامه مذکور مستند به بند (د) ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بوده و چون دوره اجرای قانون اخیر برابر ماده 154 و 134 و 156 و سایر مواد آن از سال 1384 تا 1388 بوده است و تصویب نامه مرقوم در سال 1389 یعنی زمانی به تصویب رسیده است که اعتبار قانونی برنامه چهارم توسعه خاتمه یافته بوده لذا از این جهت نیز غیر قانونی است.
4- در بند (د) ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی وضع مالیات و عوارض برای صادرات کالاهای غیر نفتی در طول برنامه چهارم ممنوع اعلام، لیکن به دولت اجازه داده شده بود که عوارض ویژه ای را بـرای صادرات مـواد اولیه فرآوری نشده وضع و دریافت نماید، در طـول اجرای قانون برنامه چهارم توسعه بـرای سنگهای خام وکار نشده عوارض وضع نشده است تا این که قانون برنامه پنج ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران (1394- 1390) تصویب شده و از اول سال 1390 قابل اجرا است و برابر بند ب ماده 104 قانون مرقوم هم اخذ هرگونه مالیات و عوارض برای صادرات کالاهای غیر نفتی و خدمات در طول برنامه پنجم توسعه ممنوع شده و وضع عوارض ویژه برای صادرات مواد خام یا دارای ارزش افزوده نیز تابع فرآینده خاصی شده است که باید متناسب با افزایش سهم ارزش افزوده داخلی، کاهش یابد و فهرست و عوارض مربوط به این کالاها باید به تصویب شورای اقتصاد برسد و حداقل سه ماه پس از وضع و اعلام عمومی قابل وصول است و تصویب نامه مذکور مغایر با مقررات قانون برنامه پنجم توسعه نیز می باشد. با توجه به مراتب فوق از آن جا که صادرات کالا و خدمات سهم قابل توجهی در شکوفایی اقتصاد کشور دارد و به همین علت بر اساس مقررات مرقوم صادرات کالا و خدمات از هر گونه عوارض و مالیات معاف می باشند و حتی در طول سالهای اخیر مشوقهای زیاد و تسهیلات ویژه و هدفمند به منظور صادرات کالاها و خدمات برای توسعه صادرات و دستیابی به سهم بیشتری از بازارهای جهانی وضع شد و با توجه به هدفمندی یارانه ها که حداقل 30 درصد به افزایش هزینه های معاون می انجامد، تصویب نامه مرقوم از هر جهت مغایر با قوانین و سیاستهای عمومی کشور است و مضافاً این که مراحل قانونی تصویب نامه فوق از جمله نظر موافق شورای عالی صادرات تحصیل نشده است، لذا تقاضای رسیدگی و ابطال تصویب نامه فوق را دارم. در ضمن وکالتنامه، دلیل مدیریت تصویب نامه شماره 165504/ت45527- 29/8/1389 هیأت وزیران، تصویب نامه شماره 25338/ت24794- 29/5/1380 و تصویب نامه شماره 158764/ت38846- 1/10/1386 هیأت وزیران به عنوان دلایل و مستندات به پیوست تقدیم می شود. "
متن تصویب نامه شماره 165504/ت45527ک- 29/8/1389 به قرار زیر است:
" شماره 165504/ت45527ک
وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزارت بازرگانی- وزارت جهاد کشاورزی- وزارت صنایع و معادن
وزیران عضو کمیسیون ماده (1) آیین نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات با توجه به تشخیص شورای عالی صادرات و بنا به پیشنهاد مشترک وزارتخانه های بازرگانی، امور اقتصادی و دارایی، صنایع و معادن و جهاد کشاورزی و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با رعایت تصویب نامه شماره 158764/ت38846هـ- 1/10/1386 تصویب نمودند:
1- عوارض صادراتی سنگهای خام وکار نشده به صورت بلوک یا اسلب مشمول ردیفهای تعرفه ( 25161100، 25052000، 25151290، 25151220، 25151210، 2515100، 25161210، 25169090، 25169010، 25162000، 25161290 به میزان هفتاد درصد(70%) تعیین می شود.
2- عوارض صادراتی کنستانتره سنگ آهن مشمول ردیف تعرفه (26011100) به میزان پنجاه درصد (50%) تعیین می شود.
3- عوارض صادراتی گندله سنگ آهن مشمول ردیف تعرفه (26011200) به میزان سی و پنج درصد( 35%) تعیین می شود.
4- این تصویب نامه دو ماه پس از ابلاغ لازم الاجراست.
این تصویب نامه در تاریخ 24/8/1389 به تایید مقام ریاست جمهوری رسیده است.- معاون اول رئیس جمهور"
در پاسخ به شکایت شاکی، سرپرست امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت، ( حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) طی لایحه شماره 171135/13466- 30/8/1390 توضیح داده است که:
" الف) پاسخ به دعوا
1- به موجب مفاد جزء «الف» بند «9» قانون بودجه سال 1389 کل کشور که مقرر داشته « تا تاریخ لازم الاجرا شدن برنامه پنجم، کلیه احکام قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و آخرین تغییرات صریح و ضمنی آن مشروط به عدم مغایرت با احکام ( بندهای و ردیفهای) این قانون تنفیذ می گردد»
قانون برنامه چهارم در تاریخ صدور مصوبه مورد شکایت، معتبر بوده و ادعای شاکی مبنی بر بی اعتباری قانون یاد شده در سال 1389 بدون توجه به حکم قانونی فوق الاشعار است.
2- دولت جمهوری اسلامی ایران با توجه به اختیارات حاصله از نص بند «د» ماده (33) قانون برنامه چهارم مبنی بر جواز دولت جهت دریافت عوارض ویژه برای صادرات مواد اولیه فرآوری نشده به منظور صیانت از منابع استفاده بهینه از آنها به وضع عوارض ویژه صادراتی به موجب تصویب نامه مورد اعتراض مبادرت کرده است که نه تنها مصون از هر گونه ایراد و اشکالی از طرف مجلس شورای اسلامی بوده است و بر آن ایرادی وارد نیست بلکه مطابق نص قانون است. عنایت دارند علاوه بر قانون برنامه چهارم، در تبصره (2) ماده (104) قانون برنامه پنجم توسعه نیز صراحتاً مجوز دولت جهت وضع و دریافت عوارض برای صادرات مواد خام یا دارای ارزش افزوده پایین مقرر شده است.
3- ضمناً لازم به توضیح است هیأت وزیران در اجرای اصل (138) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مجاز به واگذاری برخی از امور مربوط به وظایف خود به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر بوده به صدور مصوبه شماره 158764/ت38846هـ- 1/10/1386 مبنی بر تفویض تصمیم گیری راجع به عوارض موضوع بند «د» ماده (33) قانون برنامه چهارم به وزرای عضو کمیسیون ماده (1) آیین نامه قانون مقررات صادرات و واردات موضوع مصوبه شماره 25338/ت24794- 29/5/1380 مبادرت کرده است.
با توجه به ادله و مستندات قانونی یاد شده رد شکایت شاکی مورد تقاضاست."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت میکند.
رأی هيأت عمومي
قانونگذار در بند (د) ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1383 مقرر کرده است که: «... دولت مجاز است به منظور صیانت از منابع و استفاده بهینه از آنها، عوارض ویژه ای را برای صادرات مواد اولیه فرآوری نشده وضع و دریافت نماید. تشخیص این قبیل مواد بر عهده شورای عالی صادرات خواهد بود. میزان عوارض به پیشنهاد مشترک وزارتخانه های بازرگانی، امور اقتصادی و دارایی، صنایع و معادن و جهاد کشاورزی و تصویب هیأت وزیران تعیین و تصویب خواهد شد.» و مطابق جزء الف بند 9 قانون بودجه سال 1389 کل کشور مقرر شده است که: « ... تا تاریخ لازم الاجرا شدن برنامه پنجم، کلیه احکام قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و آخرین تغییرات صریح و ضمنی آن مشروط به عدم مغایرت با احکام ( بندها و ردیفهای) این قانون تنفیذ می گردد.» با توجه به احکام مذکور، مقنن وضع و دریافت عوارض ویژه برای صادرات مواد اولیه فرآوری نشده را مجاز اعلام کرده است. نظر به این که در مصوبه شماره 165504/ت45527ک- 29/8/1389، بر مبنای تجویز قانونگذار عوارض ویژه برای صادرات مواد اولیه فرآوری نشده تصویب شده است و تشریفات مقرر در بند (د) ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نیز در تصویب آن رعایت شده است بدین معنا که شورای عالی صادرات مواد اولیه فرآوری نشده را تشخیص داده است و میزان عوارض نیز با پیشنهاد مشترک وزارتخانه های بازرگانی، امور اقتصادی و دارایی، صنایع و معادن و جهاد کشاورزی تعیین شده است و با توجه به این که هیأت وزیران در اجرای اصل 138 قانون اساسی و به موجب تصویب نامه های شماره 158764/ت38846هـ- 1/10/1386 و 25338/ت24794هـ- 29/5/1380، اختیار موضوع بند (د) ماده 33 قـانون بـرنامه چهارم توسعـه اقتصادی، اجتماعی و فـرهنگی جمهوری اسلامی ایـران را بـه وزیـران عضـو کمیسیون مـاده یک آیین نامه اجـرایی قـانون مقـررات صادرات و واردات تفویض کـرده است و وزیـران مزبور نیز به جای هیأت وزیران، مصوبه مورد اعتراض را تصویب کرده اند، در نتیجه مصوبه شماره
165504/ت45527ک- 29/8/1389، بر مبنای مقررات مقنن به شرح پیش گفته تصویب شده است و در حدود اختیارات مقام تصویب کننده نیز هست. بنا به مراتب قابل ابطال تشخیص نشد./
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری
برچسبها: ابطال تصویب نامه شماره 165504 , ت45527ک , 29 , 8
تاريخ : یکشنبه بیست و هشتم مهر ۱۳۹۲ | 13:26 | نویسنده : وکیل پایه یک دادگستری |