دعاوی شهرداری ها و دیوان عدالت اداری

تاریخ: 22 آبان 1391

---

کلاسه پرونده: 423/89

---

شماره دادنامه: 587

---

موضوع رأی: عدم ابطال بند ثانیاً بخشنامه شماره 129869/020/53- 1391/8/22 و مقرره شماره 148306/020/53- 1388/4/22 رئیس سازمان امور اراضی کشور

---

شاکی: غلامرضا یزدان پرست، معاون قضایی دادستان عمومی و انقلاب مشهد

---

بسم الله الرحمن الرحیم

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

درخواست کننده طرح: آقاي محمدجعفر منتظری- رئیس دیوان عدالت اداری

گردش کار: آقای غلامرضا یزدان پرست، معاون قضایی دادستان عمومی و انقلاب مشهد به موجب دادخواستی، ابطال نامه شماره 148306/020/53- 11/2/1389 رئیس سازمان امور اراضی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً، نظر به این که در بخشنامه شماره 148306/020/53- 11/2/1389 ریاست سازمان امور اراضی وزارت جهاد کشاورزی مطالبی مطرح شده است که خلاف صریح اصولی از قانون اساسی و نیز قانون اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها می باشد مراتب اعلام و ابطال بخشنامه مذکور را به استناد موارد آتی مورد استدعاست.
1- در بند [ اولاً ]، از بخشنامه یاد شده اشاره گردیده است که با توجه به مفاد ماده 3 قانون حفظ کاربری... قلع و قمع بنا بدون حکم دادگاه امکان پذیر نمی باشد این برداشت از قانون خلاف صریح تبصره 2 ماده 10 قانون یاد شده می باشد قانونگذار حکیم به لحاظ اثرات مخرب بزه تغییر کاربری غیر مجاز بر عوامل زیست محیطی و زندگی اجتماعی آحاد جامعه در مقام تشدید برخورد با این جرم علاوه بر این که در ماده 3 قانون مذکور محاکم را در مقام صدور حکم مکلف به صدور حکم قلع و قمع بنای غیر مجاز نموده است در تبصره های ماده 10 این قانون اولاً: مأموران جهاد را مکلف نموده است که به محض اطلاع از اقدام در جهت تغییر کاربری غیر مجاز بلافاصله مراتب را به مالک تذکر دهند در صورت عدم توجه مالک به درخواست جهاد، نیروی انتظامی از ادامه کار جلوگیری نماید تا
جلوگیری از تغییر کاربری از حیف و میل اموال که ناشی از قلع و قمع بنا می باشد جلوگیری شود در مواردی که به هر دلیل زمینه اجرای تکالیف مندرج در تبصره یک فراهم نشد در جهت تشدید در مبارزه با این پدیده و بازدارندگی و پیشگیری از موارد مشابه مأموران جهاد، مکلفند به صراحت تبصره 2 ماده 10 قانون نسبت به قلع و قمع بنا اقدام نمایند. که به شرح گفته شده در این بخش قلع و قمع مندرج در ماده 3 تکلیف محاکم که اجرای آن بر عهده دادسرای مجری حکم است با موضوع قلع و قمع بنا موضوع تبصره 2 ماده 10 که تکلیف مأموران جهاد است دو مقوله جدا از هم می باشد.
2- مجازات تغییر کاربری علی رغم مندرجات بند [ ثانیاً ] بخشنامه معترضٌ عنه از مصادیق ماده 17 قانون مجازات اسلامی بوده و داخل در شمول فصل ششم از قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری ( مرور زمان در مجازاتهای بازدارنده) می باشد.
3- رأی وحدت رویه شماره 707- 21/2/1386 که در قسمت انتهایی بخشنامه موصوف بدان اشاره شده اساساً منصرف از تکلیف مأموران جهاد مذکور در تبصره 2 ماده 10 قانون فوق الاشعار است ضمن این که متن رأی با این عبارت که ... کما این که در تبصره 2 ماده 10 این قانون نیز جلوگیری از ادامه عملیات غیر مجاز و توقف آن حتی به صورت قلع و قمع بنای غیر مجاز، البته با رعایت مقررات قانونی به مأموران کشف و تعقیب بزه موصوف تکلیف گردیده ... نه تنها مؤید این معناست که مأموران جهاد می بایست به تکلیف قانون خود به شرح تبصره 2 ماده 10 قانون عمل نمایند در تعارض صریح با مفاد بخشنامه یاد شده می باشد.
علی هذا با عنایت به مراتب مذکور چنانچه نظریه ریاست سازمان امور اراضی به شرح گفته شده در بخشنامه اجرایی شود اولاً: نرخ وقوع بزه تغییر کاربری غیر مجاز رشد چشمگیری پیدا خواهد نمود که اثرات مخرب این عمل بر جامعه بر هیچ کس پوشیده نمی باشد. ثانیاً: باعث سرازیر شدن تعداد کثیری از پرونده تغییر کاربری غیر مجاز به مراجع مختلف قضایی خواهد شد. ثالثاً: پدیده موسوم به زمین خواری که از مصادیق بارز مفاسد اقتصادی است در جامعه رشد چشمگیر و فزاینده خواهد داشت.
لذا در اجرای اصول 170، 40 بند 3 اصل 156 و 173 قانون اساسی و ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری به تقاضای مطروحه ( ابطال بخشنامه معترضٌ عنه) اصرار و استدعای صدور حکم مقتضی را دارم. "
پس از مطرح شدن موضوع در جلسه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و بحث راجع به موضوع و توجهاً به این نکته که نامه مورد اعتراض در اثر بخشنامه شماره 129869/020/53- 22/4/1388 رئیس سازمان امور اراضی، صادر شده است و ابطال نامه مورد اعتراض معاون دادستان عمومی و انقلاب مشهد با بقای
بخشنامه اخیرالذکر، تاثیری در مقام ندارد، رئیس دیوان عدالت اداری با دلایل مذکور در شکایت معاون دادستان عمومی و انقلاب مشهد و در اجرای ماده 40 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بند ثانیاً بخشنامه شماره 129869/020/53 را نیز درخواست می کند.
متن مقرره شماره 148306/020/53- 11/2/1389 رئیس سازمان امور اراضی کشور به قرار زیر است:
" مدیر محترم امور اراضی استان خراسان رضوی
موضوع: پرونده های تغییر کاربری غیر مجاز
سلام علیکم:
عطف به نامه شماره 177110/219- 26/12/1388 در رابطه با اجرای تبصره 2 ماده 10 قانون حفظ کاربری و نحوه اجرای قلع و قمع بنا اعلام می دارد:
اولاً: ماده 3 قانون اصلاحی حفظ کاربری ... مصوب 1385 برای متخلفین از قانون حفظ کاربری از عبارت علاوه بر قلع و قمع بنا و ... ( محکوم خواهند شد) استفاده نموده، لذا این عبارت بدین معنی است که الزاماً می بایست حکمی از دادگاه مبنی بر قلع و قمع بنا صادر شود تا برابر تبصره 2 ماده 10 قانون مذکور توسط مأموران جهاد و با حضور نماینده دادسرا اجرا شود. بنابراین به نظر می رسد قلع و قمع بنا بدون حکم دادگاه امکان پذیر نیست.
ثانیاً: در این که جرم تغییر کاربری غیر مجاز را از جرایم بازدارنده بدانیم این تالی فاسد را دارد که با گذشت مواعد مقرر در ماده 173 قانون آیین دادرسی کیفری محاکم عمومی و انقلاب دیگر نمی توان علیه متخلفین طرح شکایت نموده ضمن این که میان تعاریف مجازاتهای تعزیری و مجازاتهای بازدارنده مذکور در مواد 16 و 17 قانون مجازات اسلامی تفاوت جدی وجود ندارد و برابر نظریه مشورتی شماره 8013/7- 3/11/1378 اداره حقوقی قوه قضائیه رابطه میان تعزیر و مجازاتهای بازدارنده رابطه عموم وخصوص من وجه است که تعزیر عام و مجازاتهای بازدارنده خاص می باشد. لذا ماهیت مجازاتهای بازدارنده همان ماهیت تعزیر است و از طرفی به نظر این سازمان با عنایت به مصادیقی که قانونگذار در ماده 17 قانون مجازات اسلامی برای مجازاتهای بازدارنده ذکر کرده است نمی توان مجازات تغییر کاربری غیر مجاز را هم سنخ مجازاتهای احصاء شده در ماده 17 مذکور دانست. بنابراین تغییر کاربری غیر مجاز از جرایم تعزیری است.
مع هذا بخشنامه شماره 129869/020/53- 22/4/1388 این سازمان منطبق با موازین قانونی است و در راستای رأی وحدت رویه شماره 707- 21/12/1386 دیوان عالی کشور صادر شده است. یاد آوری می نماید که
وقتی هیأت عمومی دیوان عالی کشور به موجب رأی وحدت رویه اخیرالذکر مقرر نموده که برای قلع و قمع بنا نیازی به تقدیم دادخواست نیست این امر بدین معنی نمی باشد که طرح شکایت نیز ضرورت ندارد. بلکه هیأت عمومی دیوان عالی کشور در راستای حکم مقرر در ماده 3 قانون حفظ کاربری که محاکم عمومی را موظف نموده تا علاوه بر قلع و قمع بنا به جزای نقدی نیز رأی دهند صرفاً تقدیم شکایت را برای صدور حکم قلع و قمع کافی تشخیص داده، بنابراین صدور حکم مبنی بر قلع و قمع بنا برای اجرای قلع و قمع ضروری به نظر می رسد. "
متن بخشنامه شماره 129869/020/53- 22/4/1388 رئیس سازمان امور اراضی کشور نیز به قرار زیر است:
" رئیس محترم سازمان جهاد کشاورزی استان
موضوع: شاکی بودن سازمان جهاد کشاورزی در طرح پرونده های تغییر کاربری غیر مجاز اراضی زراعی و باغها
سلام علیکم:
احتراماً، به پیوست تصویری از نامه شماره 1093/7 – 22/2/1388 مدیرکل امور حقوقی و اسناد و مترجمین قوه قضاییه در رابطه با شاکی محسوب شدن وزارت جهاد کشاورزی در پرونده های تغییر کاربری غیر مجاز اراضی زراعی و باغها و همچنین نحوه اجرای ماده 10 قانون اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ارسال می گردد. برابر نظریه مشورتی مذکور،
اولاً: جرم تغییر کاربری غیر مجاز اراضی زراعی و باغها از جرایم عمومی محسوب و قابلیت گذشت ندارد ولیکن با توجه به این که قانون وظایف تشخیص تغییر کاربری و اعلام جرم به مقام قضایی را به عهده وزارت جهاد کشاورزی قرار داده و این وزارتخانه را مسؤول اجرای قانون دانسته، لذا وزارت جهاد کشاورزی شاکی محسوب می شود.
ثانیاً: مأمورین جهاد کشاورزی در اجرای ماده 10 قانون مذکور صرفاً مجاز به توقف عملیات و جلوگیری از ادامه عملیات مرتکب می باشند. بنابراین قلع و قمع بنا موضوع تبصره 2 این ماده با توجه به ماده 3 این قانون پس از اعلام به مراجع قضایی و صدور حکم امکان پذیر است و رأی وحدت رویه شماره 707- 21/12/1386 دیوان عالی کشور هم مؤید این نظر است. رئیس سازمان "
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس سازمان امور اراضی کشور به موجب لایحه شماره 158923/020/53- 3/8/1389 توضیح داده است که:
" قبل از پاسخ گویی ماهیتی به دادخواست، این نکته قابل ذکر است که شاکی در دادخواست شماره
148306/020/53- 11/2/1389 مورد نظر را به عنوان بخشنامه معرفی نموده و تقاضای ابطال آن را کرده است در حالی که این نامه صرفاً در راستای استعلام مدیریت امور اراضی استان خراسان رضوی صادر شده و بخشنامه نمی باشد لذا تقاضای ابطال نامه اداری از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل تأمل است.
اما در رابطه با مفاد دادخواست به استحضار می رساند:
1- شاکی بند [ اولاً ] نامه شماره 148306/020/53- 11/2/1389 را مغایر تبصره 2 ماده 10 قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1/8/1385 تلقی کرده و معتقد است که مأمورین جهاد کشاورزی می توانند بدون حکم دادگاه نسبت به قلع و قمع بنا اقدام کنند و همچنین اعلام می دارد که قلع و قمع بنا موضوع ماده 3 قانون با قلع و قمع بنا موضوع تبصره 2 ماده 10 قانون دو مقوله جدا از هم می باشند. در حالی که به نظر این سازمان می بایست مواد 3 و 10 قانون را برای اجرای حکم قلع و قمع جمع کرد و هم چنان که قضات محترم هیأت عمومی مستحضرند قانونگذار در ماده 3 قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1385 مقرر کرده است: (کلیه مالکان یا متصرفان اراضی زراعی و باغهای موضوع این قانون که به صورت غیر مجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 این قانون اقدام به تغییر کاربری نمایند علاوه بر قلع و قمع بنا به پرداخت جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی با کاربری جدید که مورد نظر متخلف بوده است و در صورت تکرار جرم به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه تا شش ماه محکوم خواهند شد.) لذا هم چنان که عنایت می فرمایید:
اولاً: قانونگذار در انتهای ماده از عبارت ( محکوم خواهند شد) استفاده کرده که این امر بدین معنی است که الزاماً می بایست حکمی از دادگاه ذی صلاح وجود داشته باشند تا عبارت (محکومیت) معنی یابد.
ثانیاً: قانونگذار در ادامه این ماده از عبارت ( تکرار جرم) استفاده کرده و این امر در حالی است که برابر ماده 48 قانون مجازات اسلامی شرایط ایجاد تکرار جرم محکومیت به مجازات تعزیری و یا بازدارنده و اجرای حکم و سپس ارتکاب مجدد به جرم قابل تعزیر می باشد. بنابراین ذکر عبارت تکرار جرم نیز حاکی از این است که در مرحله اول نیز باید حکمی مبنی بر قلع و قمع بنا و ... صادر شود و آن حکم نیز به اجرا درآید، لذا با توجه به موارد مذکور صدور حکم محکومیت از ناحیه دادگاه برای اجرای قلع و قمع ضروری است بدیهی است که در صورت صدور حکم از ناحیه دادگاه مأموران جهاد کشاورزی به نحوی که در تبصره 2 ماده 10 همان قانون مقرر کرده رأساً نسبت به اجرای حکم اقدام خواهند کرد و در همین راستا تبصره 2 ماده 10 قانون مذکور مقرر نموده: ( مأموران جهاد کشاورزی موظفند با حضور نماینده دادسرا و در نقاطی که دادسرا نباشد با حضور نماینده دادگاه محل ضمن تنظیم صورت مجلس رأسانسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام و وضعیت زمین را به حالت اولیه اعاده نمایند.) بنابراین با جمع بین مواد 3 و 10 یاد شده این نتیجه حاصل است که ابتدا می بایست برابر ماده 3 قانون حکم به قلع و قمع بنا صادر شود سپس برابر ماده 10 همان قانون مأمورین جهاد کشاورزی رأساً نسبت به اجرای حکم صادره اقدام کنند.
2- شاکی در دادخواست تقدیمی مجازات تغییر کاربری را از مصادیق ماده 17 قانون مجازات اسلامی و داخل در شمول فصل ششم از قانون آیین دادرسی کیفری ( مرور زمان در مجازاتهای بازدارنده) تلقی نموده است در حالی که اگر جرم تغییر کاربری غیر مجاز را از جمله مجازاتهای بازدارنده بدانیم این تالی فاسد را دارد که با گذشت مواعد مقرر در ماده 173 قانون آیین دادرسی کیفری محاکم عمومی و انقلاب دیگر نمی توان علیه متخلفین طرح شکایت نمود. ضمناً همان طور که در مفاد نامه مورد درخواست ابطال نیز اعلام نظر شد، برابر نظریه مشورتی شماره 8013/7- 3/11/1378 اداره حقوقی قوه قضائیه رابطه میان تعزیر و بازدارنده رابطه عموم وخصوص من وجه است که تعزیر عام و مجازاتهای بازدارند خاص می باشد، لذا ماهیت مجازاتهای بازدارنده همان ماهیت تعزیر است و به نظر این سازمان با عنایت به مصادیقی که قانونگذار در ماده 17 قانون مجازاتهای اسلامی ذکر کرده نمی توان تغییر کاربری غیر مجاز را هم سنخ مجازاتهای احصاء شده در ماده 17 مذکور دانست ضمناً قانونگذار در ماده 48 قانون مجازات اسلامی تکرار جرم را در صورتی محقق می داند که شخصی پس از صدور واجرای حکم مجازات تعزیری یا بازدارنده مجدداً مرتکب جرم قابل تعزیر شود و از طرفی در ماده 3 قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها نیز تکرار جرم پیش بینی شده که همین نکته هم مبین تعزیری بودن مجازات تغییر کاربری غیر مجاز است. لذا اظهارات شاکی در مورد بازدارنده بودن مجازات تغییر کاربری غیر مجاز بنا به دلایل مذکور صحیح نمی باشد.
3- در مورد اظهارات شاکی در بند سوم دادخواست مبنی بر این که نامه این سازمان باعث افزایش بزه تغییر کاربری غیر مجاز و همچنین سرازیر شدن سیل پرونده ها به مراجع مختلف قضایی خواهد شد نیز به استحضار می رساند، این سازمان و سازمانهای جهاد کشاورزی استانها که در واقع مجریان اصلی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها می باشند به عنوان دستگاههایی اجرایی از بدنه دولت و قوه مجریه همواره خود را موظف به اجرای صحیح قوانین و مقررات می دانند به همین لحاظ هیچ گاه پا را از حدود اختیارات خود فراتر نخواهند نهاد تا موجبات تضییع حقوق اشخاص را فراهم نمایند به همین لحاظ قانونگذار به درستی در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374 و اصلاحیه بعدی آن در سال 1385 همواره وزارت جهاد کشاورزی را به عنوان ناظر بر حفظ اراضی زراعی و باغها قرار داده و در صورت مشاهده وقوع بزه تغییر کاربری غیر مجاز این وزارتخانه را موظف نموده که
متخلفین را به مراجع قضایی معرفی کند لذا وزارت جهاد کشاورزی در اجرای این قانون شاکی محسوب خواهد شد و بدیهی است در صورت صدور حکم خود را موظف به اجرای حکم وفق تبصره 2 ماده 10 قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها می داند. لذا این گونه اظهارات از سوی شخصی که ظاهراً آن طور که در دادخواست اعلام شده دارای سمت قضایی ( معاون قضایی دادستان) است فاقد توجیه حقوقی است و هم چنان که قضات عضو هیأت عمومی مستحضرند هیچ گاه قانونگذار اتخاذ تصمیم راجع به قلع و قمع بنا که در واقع نوعی مجازات است و الزاماً باید مجازات را قانون تعیین و قاضی مورد حکم قرار دهد، را به عهده قوه مجریه قرار نداده و در برخی موارد هم که شهرداریها می توانند چنین اقدامی نمایند مراتب به اذن قانونگذار در کمیسیونی که ذی صلاح در تصمیم گیری است ارجاع و در نهایت الزاماً یکی از قضات پس از اخذ نظر کمیسیون چنین حکمی را صادر می کنند که کمیسیون ماده 100 قانون شهرداریها نیز نمونه بارز این امر است و در صورتی که بپذیریم برای مجازات متخلفین تغییرکاربری اراضی زراعی و باغها نیازی به حکم دادگاه نیست این بدین مفهوم است که اساساً بخشی از قوه مجریه متولی اجرای وظایف قوه قضاییه شده است و با توجه به قسمت اخیر ماده 3 قانون نیز مشخص است که اساساً محکوم کردن افراد به حبس و جزای نقدی و ... اساساً در صلاحیت قوه قضاییه و پس از طی تشریفات قانونی مربوطه می باشد و نمی توان هم شاکی بود و هم حکم به محکومیت افراد داد. مضافاً این که در ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری ... صراحتاً بر لزوم ارجاع پرونده های تغییر کاربری به مراجع قضایی تاکید شده است. بنابراین لازم است کلیه پرونده های تغییرکاربری غیر مجاز برای رسیدگی به مراجع قضایی ارجاع شوند. لیکن با توجه به مفاد ماده 10 قانون برای توقف عملیات مأموران وزارت جهاد کشاورزی الزامی به در اختیار داشتن حکم نداشته باشند. لذا با عنایت به موارد مذکور صدور حکم مبنی بر رد دادخواست نامبرده مورد استدعاست."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هيأت عمومي
الف: مطابق ماده 3 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 31/3/1374، کلیه مالکان یا متصرفان اراضی مزروعی و باغهای موضوع این قانون که به صورت غیر مجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره یک ماده 1 این قانون به تغییر کاربری اقدام کنند، علاوه بر قلع و قمع بنا، به پرداخت جزای نقدی
از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغها به قیمت روز زمین با کاربری جدید که مورد نظر متخلف بوده است و در صورت تکرار جرم به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه تا شش ماه محکوم خواهند شد. نظر به این که در این قانون برای تغییر غیر مجاز کاربری، مجازات قلع و قمع، پرداخت جزای نقدی و حبس پیش بینی شده است و صدور حکم و تعیین مجازات از جمله شؤون مقامات قضایی صالح است و در تبصره 2 ماده 10 قانون مذکور نیز وظیفه مأموران جهاد کشاورزی، قلع و قمع بنا و مستحدثات و اعاده وضع زمین به حالت اولیه به صورت رأساً به حضور نماینده دادسرا یا دادگاه موکول شده است، بنابراین ضرورت وجود حکم از سوی مراجع قضایی ذی ربط به قلع و قمع بنا و مستحدثات که در اثر تغییر غیر مجاز کاربری ایجاد شده است استنباط می شود. از این رو قسمت [ثانیاً] بخشنامه شماره 129869/020/53- 22/4/1388 رئیس سازمان امور اراضی کشور و بند [اولاً] نامه شماره 148306/020/53- 11/2/1389 سازمان مذکور به عنوان مدیر امور اراضی استان خراسان رضوی که انجام وظیفه مصرح در تبصره 2 ماده 10 قانون یاد شده را به وجود حکم از سوی محاکم قضایی مشروط کرده است، مغایر قانون نیست و قابل ابطال تشخیص داده نشد.
ب: نظر به این که مطابق ماده 3 قانون مذکور، قلع و قمع بنا و مستحدثات در اثر تغییر کاربری غیر مجاز با حکم محاکم صالح صورت خواهد پذیرفت و تکرار جرم مذکور تشدید مجازات را در برخواهد داشت و به موجب حکم مقرر در ماده 48 قانون مجازات اسلامی تکرار جرم در جرایم تعزیری پیش بینی شده است و مرور زمان مطابق ماده 173 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری مصوب سال 1378، در جرایمی که مجازات قانونی آن از نوع مجازات بازدارنده یا اقدامات تأمینی و تربیتی باشد مورد حکم مقنن قرار گرفته است. بنابراین از آنجا که جرم تغییر کاربری غیر مجاز در زمره جرایم تعزیری است، مشمول حکم مقرر در ماده 173 قانون اخیرالذکر تلقی نمی شود و بند [ثانیاً] نامه شماره 148306/020/53- 11/2/1389 رئیس سازمان امور اراضی به مدیر امور اراضی استان خراسان رضوی مغایر قانون تشخیص نمی شود و قابل ابطال نیست./
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری

برچسب‌ها: عدم ابطال بند ثانیاً بخشنامه شماره 129869 , 020 , 53 , 1391

تاریخ: 11 دی 1391

---

کلاسه پرونده: 881/90

---

شماره دادنامه: 764

---

موضوع رأی: عدم ابطال بخشنامه شماره 67068/020/53- 23/12/1385 سازمان امور اراضی

---

شاکی: محمد معافی زاده

---

بسم الله الرحمن الرحیم

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: شاکی طی دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره 67068/020/53- 23/12/1385 سازمان امور اراضی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" با سلام و احترام به استحضار می رساند که سازمان امور اراضی با یک برداشت غیر اصولی و برخلاف مفاد مندرج در ماده 3 از فصل اول اساسنامه و همچنین برخلاف مفاد مندرج در بند ح از ماده 7 آمده در فصل سوم (وظایف و اختیارات رئیس سازمان) مبادرت به تفویض اختیار شماره 67068/020/53- 23/12/1385 به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور محول و به تبع آن به اداره کل منابع طبیعی استان مازندران می نماید. به بیان دیگر سازمان خوانده با تفسیر اشتباه و استنباط کاملاً شخصی از مفهوم و منطوق مواد مذکور در اساسنامه اختیاراتی فراتر از مقررات قانونی و مفاد و مندرجات اساسنامه که برای سازمان تعریف و قایل شده است به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری و به تبع آن به اداره کل منابع طبیعی استان مازندران تفویض تا با ورود در محاکم قضایی نسبت به دعاوی مطروحه که بین اشخاص حقیقی یا حقوقی با سازمان مذکور و بالعکس مطرح و یا در جریان رسیدگی می باشد مداخله نماید و مستند این اقدام را هم اجرای ماده 2 دستورالعمل مربوط به امور شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی مصوب 19 تیر ماه 1358 وزارت جهاد کشاورزی اعلام می نماید در حالی که از مداقه در متن ماده 2 دستورالعمل استنادی سازمان برداشت غیر حقوقی از آن به نحو کاملاً آشکاری پیداست.
نتیجه این که اداره کل منابع طبیعی استان مازندران بر اساس اختیارات مفوضه نسبت به دادنامه شماره890007 – 21/1/1389 شعبه سوم دادگاه حقوقی محمود آباد که له این جانب و بر علیه سازمان امور اراضی صادر شده در مقام تجدیدنظر خواهی برآمده است و بدون این که به صراحت مواد 337 و 335 از قانون آیین دادرسی مدنی سمتی در مورد داشته و یا حق ورود در این مرحله را داشته باشد در مقام تجدیدنظر خواهی بر می آید. تصویر آراء صادر شده از محاکم تجدیدنظر استان گیلان که در امثال مورد به رد تجدیدنظر خواهی اداره کل منابع طبیعی استان گیلان اظهار نظر شده مثبت عرایض است.
به کیفیات مرقوم و عنایتاً به صراحت ماده3 و بند ح از ماده 7 اساسنامه که به موجب آن سازمان امور اراضی دارای شخصیت مستقل حقوقی بوده و در دعاوی که به طرفیت اشخاص مطرح یا طرف دعوا واقع می شود علی الاصول باید به عنوان اصیل یا در اختیار گرفتن وکیل دعاوی در دعوا مداخله نماید و این که طبق ماده یک اساسنامه خود سازمان موسسه دولتی و وابسته به وزارت کشاورزی است. بنا بر این تفویض اختیار مبحوث عنه نه تنها خلاف اصول حقوقی است بلکه مخالف آشکار با مفهوم مواد مندرج در اساسنامه سازمان امور اراضی دارد و چون اقدام سازمان برخلاف قانون و موجب ورود اداره منابع طبیعی استان مازندران در این مرحله از دادرسی شده است که فاقد توجیه قانونی و عملاً موجب اطاله دادرسی و مالاً تضییع حقوق حقه این جانب را فراهم کرده است لا محاله بر اساس شقوق الف و ب از بند 1 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری به تقدیم دادخواست حاضر مبادرت و تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر ورود شکایت این جانب مشعر به ابطال تفویض اختیار شماره 67068/020/53- 23/12/1385 را دارم. "
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، شاکی طی لایحه ای که به شماره 5801164- 7/10/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
" اساسنامه سازمان امور اراضی که در تاریخ 7/11/1375 به تصویب هیأت وزیران رسیده بر اساس تبصره 4 و 3 ماده واحده قانون تفکیک وظایف وزارتخانه های کشاورزی و جهاد سازندگی مصوب سال 1369 تدوین شده است.
نظر به این که سازمان امور اراضی برخلاف مفاد مندرج در اساسنامه قانون فوق الذکر با تجاوز و سوء استفاده از اختیارات حاصله از مفاد اساسنامه و همچنین تخلف در اجرای قوانین و مقررات اساسنامه فوق الاشعار خصوصاً ماده 3 از فصل اول (کلیات اساسنامه) و بند ح از ماده 7 از فصل سوم اساسنامه ( وظایف و اختیارات رئیس سازمان) مصوبه 7/11/1375 هیأت وزیران خارج از حدود اختیارات ریاست سازمان امور اراضی مبادرت به تفویض اختیار به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کرده است. فلذا به استناد دلایل و مستندات پیوست دادخواست مطروحه، ابطال تفویض اختیار مفوضه شماره 67068/020/53- 23/1/1385 سازمان امور اراضی مورد استدعاست. "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست سازمان امور اراضی طی لایحه شماره 179990/020/53- 21/12/1390 توضیح داده است که:
" 1- همچنان که اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستحضرند، حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 عبارت است از:
« رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود» می باشد. در حالی که موضوع خواسته خواهان در دادخواست تقدیمی به طرفیت سازمان امور اراضی درخواست ابطال تفویض اختیار مربوط به رسیدگی به دعاوی مطروحه در محاکم قضایی نسبت به اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد است و همان طور که عنایت می فرمایید، تفویض اختیار صادر شده هیچ گاه به معنای انتقال مسؤولیت اداری و عدم مسؤولیت تفویض کننده نیست بلکه یک امر درون سازمانی است که در راستای اختیارات قانونی و برای سهولت در رسیدگی ها صادر و ابلاغ می شود و واگذار کننده اختیارات همواره مسؤول اختیارات تفویض شده می باشد بنابراین به نظر می رسد خواسته فوق الذکر قابلیت تطبیق با بند 1 ماده 19 قانون مذکور را ندارد.
2- اما در رابطه با تفویض اختیار موضوع نامه شماره 67068/020/53- 23/12/1385 سازمان شایان ذکر است که وزیر وقت جهاد کشاورزی به موجب ابلاغیه شماره 18488/020 – 12/6/1385 و در راستای ابلاغیه شماره 688/020- 21/1/1385 به موضوع تفکیک وظایف امور مربوط به ممیزی و واگذاری اراضی و مستنداً به مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و مفاد بند (ج) تصویب نامه در خصوص شرح وظایف وزارت جهاد کشاورزی مصوب 2/4/1381 هیأت وزیران اقدام به ابلاغ دستورالعملی تحت عنوان ( دستورالعمل مربوط به امور شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی) کردند که به موجب آن کلیه امور مربوط به تشخیص و ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی تا مرحله تثبیت مالکیت دولت به عهده سازمان جنگلها و مراتع و آبخیزداری کشـور قـرار گرفت و همچنین واگذاری اراضی منـابع ملـی و دولتی پس از انجام مـراحل فـوق الذکر بـه مـوجب دستورالعملی دیگر به عهده سازمان امور اراضی قرار داده شد. علی هذا نظر به این که پیگیری مراحل تثبیت تملک دولت خصوصاً در بخش اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 30/9/1365 مستلزم پیگیری دعاوی مربوطه در محاکم عمومی دادگستری بوده و این امر قبلاً به عهده مدیریتهای امور اراضی بوده است و قاعداً با ابلاغیه فوق الذکر وزیر جهاد کشاورزی می باید به نوعی ادارات کل منابع طبیعی دارای سمت برای پیگیری دعاوی مربوطه می شدند تا مورد پذیرش محاکم قضایی قرار می گرفتند لذا این سازمان در راستای ماده 2 دستورالعمل مربوطه موضوع ابلاغیه 18488/020- 12/6/1385 وزیر جهاد کشاورزی و بند (ح) ماده 7 اساسنامه سازمان امور اراضی، اختیارات مربوط به رسیدگی در دعاوی مطروحه در محاکم قضایی نسبت به اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن در مواردی که صرفاً منجر به صدور رأی موات شده و همچنین پرونده های اراضی دولتی که در اجرای دستورالعمل صدرالذکر پیگیری آن به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور محول شده را در حوزه استانی به ادارات کل منابع طبیعی تفویض کرده است. لذا با عنایت به این که کلیه اقدامات به عمل آمده برابر ضوابط و مقررات و اختیارات قانونی صورت گرفته است و هیچ گاه تفویض اختیار صادر شده نمی تواند موجبی برای تضییع حقوق اشخاص تلقی شود زیرا حضور نمایندگان حقوقی منابع طبیعی در محاکم برای دفاع از حقوق دولت است.
3- تفویض اختیار مذکور در خصوص قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب سال 1365 است که از سال 1365 و به موجب تبصره یک ماده واحده این قانون مرجع تشخیص اراضی موات خارج از محدوده شهرها به عهده وزارت کشاورزی ( وزارت جهاد کشاورزی فعلی) محول که از طریق هیأت هفت نفره اقدام می نماید. لذا در این قانون و تبصره اشاره شده اساساً هیچ گونه وظیفه و اختیاری برای سازمان امور اراضی چه اصالتاً و چه وکالتاً (نیابتاً) قائل نشده و بلکه تصریحاً اجرای مفاد این قانون ( تشخیص اراضی موات) را بر عهده وزارت مذکور دانسته و صرفاً طریقت انجام این امر بر عهده هیأتهای هفت نفره واگذاری زمین نهاده شده است.
4- در سال 1347 وزارت کشاورزی سابق، پیشنهادی را برای تصویب اساسنامه سازمان ارائه می نماید که در مفاد آن ضمن بیان حفظ موجودیت هیأتهای هفت نفره در ماده یک آن، فقط انتظام بخشیدن به اقدامات هیأتهای هفت نفره را آن هم صرفاً از حیث اداری و تشکیلاتی بر عهده سازمان امور اراضی نهاده است. در سال 1379 قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی تصویب که بر اساس ماده یک آن در جهت انسجام بخشیدن به برنامه ها و سیاستها و رعایت پیوستگی وظایف و اختـیارات، دو وزارتخـانه سـابق کشاورزی و جـهاد سازندگی در یکدیگر ادغـام و وزارت جـهاد کشاورزی با کلیه اختیارات و وظایفی که وزارتین مذکور به موجب قوانین و مقررات مختلف دارا بوده اند تشکیل می شود. که بر اساس ماده 2 این قانون کلیه مسؤولیتها و اختیارات مربوط به وزیر و وزارت کشاورزی و وزیر و وزارت جهاد سازندگی به وزیر و وزارت جهاد کشاورزی محول شده است و مقرر می شود شرح وظایف تفصیلی وزارت جهاد کشاورزی بر اساس مفاد این قانون به تصویب هیأت وزیران می رسد.
5- متعاقباً در اجرای ماده 2 یاد شده تشکیلات تفضیلی وزارت جهاد کشاورزی تصویب که بر اساس بندهای ج و د تصویب نامه مذکور خصوصاً بند 5 ذیل بند ج کلیه امور تشخیص و تفکیک حریم قانونی اراضی ملی از مستثنیات قانونی اشخاص و واگذاری منابع ملی به نام دولت جمهوری اسلامی ایران و همچنین اجرای مقررات مربوط به مدیریت و واگذاری اراضی ملی و دولتی در چارچوب قوانین و مقررات موجود از اختیارات وزارت جهاد کشاورزی احصا شده است. نتیجتاً با تغییر تشکیلات جدید و ایجاد وزارت جهاد کشاورزی بر اساس ماده 2 آن قانون و تصویب نامه شماره 18801/ت25638هـ- 25/4/1381 هیأت وزیران انتظام و انسجام و مدیریت اراضی منابع ملی و اراضی دولتی ( که بر اساس بند 1 ماده 1 تعاریف لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی موات از مصادیق بارز اراضی دولتی احصاء شده) به وزارت جهاد کشاورزی اعطا و محول شده است.
6- در چارچوب اختیارات قانونی اشاره شده در بند 2 وزیر وقت جهاد کشاورزی به موجب ابلاغیه شماره 688/020- 21/1/1385 بدواً دستور تنظیم توافق نامه فی مابین دو سازمان امور اراضی و سازمان جنگلها و مراتع را صادر و سپس توافق نامه مذکور فی مابین رؤسای دو سازمان یاد شده تنظیم که متعاقباً طی ابلاغیه صدرالذکر توسط وزیر وقت جهت اجرا ابلاغ شده است. از آن جا که بر اساس قسمت ب توافق نامه یاد شده بویژه بندهای 3 و 2 آن امور مربوط به شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و نیز اراضی موضوع بند 10 ماده 1 آیین نامه اجرایی فوق الاشعار ( از جمله موات) به سازمان جنگلها و مراتع محول و در همین راستا بر اساس تبصره 2 ذیل بند 2 عملیات مربوط به اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات بر عهده سازمان یاد شده گذارده شده است که از طریق هیأتهای هفت نفره نسبت به تنظیم برگ تشخیص موات اقدام می شود و همچنین پیگیری مربوط به تملک و اخذ سند و دفاع از حقوق دولت در دعاوی احتمالی نیز با مسؤولیت سازمان مذکور دانسته شده لذا نتیجتاً تفویض اختیار رئیس سازمان نیز بر همین اساس صادر شده است و از این حیث اساسنامه سازمان امور اراضی قابلیت استناد در دادخواست تقدیمی را ندارد و به عبارت دیگر پیگیری مراحل تثبیت مالکیت دولت در مورد اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات مستلزم پیگیری دعاوی مربوط بوده که قانون بر عهده وزارت متبوع قرار داده و وزیر وقت نیز انجام آن را بر عهده سازمان جنگلها و مراتع قرار داده است.
7- نکته قابل ذکر آن است که موارد بسیار زیادی وجود دارد که دادخواستهای تقدیمی در خصوص دعاوی مرتبط با اراضی موات و قانون مرجع تشخیص، ادارات کل منابع طبیعی به عنوان خواهان و یا خوانده بوده و همواره در جلسات دادرسی شرکت داشته و قضات دادگاهها سمت ادارات کل منابع طبیعی را مورد پذیرش قرار داده است که جملگی حکایت از پذیرش سمت ادارات منابع طبیعی داشته و چنانچه در موارد خاصی صلاحیت مورد پذیرش قرار نگیرد علی الاصول مستلزم صدور رأی وحدت رویه در این خصوص است. در واقع به نظر می رسد اعتراض ایشان به واحد نبودن رویه قضایی محاکم در پذیرش دادخواستهاست که این امر همان گونه که فوقاً بیان شد مستلزم تعیین تکلیف از طریق صدور رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور است و دادخواست تقدیمی به دیوان عدالت اداری دایر بر ابطال تفویض نامه، بهانه ای است در جهت روشن شدن وحدت رویه قضایی در محاکم که مشمول ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و طرح اعتراض در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی باشد. شایان ذکر است که برخی از ضمایم دادخواست تقدیمی از جمله تعدادی از آراء یا غیر مرتبط با موضوع خواسته بوده ( از جمله آراء مربوط به کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری) و یا به دلایل اشاره شده در بندهای فوق قابلیت استماع نخواهد داشت. علی هذا از محضر قضات محترم هیأت عمومی تقاضای رد شکایت مطرح شده را دارد. "
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هيأت عمومي
نظر به این که بخشنامه مورد اعتراض در راستای ماده 2 دستورالعمل مربوط به امور شناسایی، تشخیص، ممیزی و تملک اراضی ملی و دولتی مصوب وزیر جهاد کشاورزی تدوین و ابلاغ شده است و حکمی مازاد بر دستورالعمل مذکور ندارد، بنابراین با بقای ماده 2دستورالعمل یاد شده، موجبی برای ابطال بخشنامه معترضٌ به در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد./

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری

برچسب‌ها: عدم ابطال بخشنامه شماره 67068 , 020 , 53 , 23